Comunicazione della Commissione europea dell’11 aprile 2001 sulla prevenzione dei conflitti – COM (2001) 211 def

COMMISSIONE DELLE COMUNITà€ EUROPEE
Bruxelles, 11.4.2001
COM(2001)211 definitivo
COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE
sulla prevenzione dei conflitti
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COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE
sulla prevenzione dei conflitti
INDICE
Introduzione………………………………………………………………………………………………………….. 6
1. Proiettare la stabilità  ……………………………………………………………………………………. 7
A. Il ruolo dell’UE nella promozione dell’integrazione…………………………………………… 7
L’Unione e i suoi vicini ……………………………………………………………………………………………. 7
Rafforzamento della cooperazione regionale in un contesto più ampio …………………………….. 8
Instaurazione dei legami commerciali…………………………………………………………………………. 9
B Inserire la prevenzione dei conflitti nei programmi di cooperazione…………………… 10
Approccio integrato ………………………………………………………………………………………………. 11
Ruolo dei documenti di strategia nazionale………………………………………………………………… 12
Iniziative macroeconomiche……………………………………………………………………………………. 13
Sostegno alla democrazia, allo Stato di diritto e alla società  civile …………………………………. 14
Riforma del settore della sicurezza …………………………………………………………………………… 15
Misure postbelliche specifiche ………………………………………………………………………………… 16
C Affrontare le questioni trasversali in modo più efficiente …………………………………. 17
Droghe 17
Armi leggere ………………………………………………………………………………………………………… 18
Risorse naturali: gestione e accesso ………………………………………………………………………….. 19
Degrado ambientale ………………………………………………………………………………………………. 20
Il diffondersi delle malattie contagiose ……………………………………………………………………… 20
Flussi di popolazione e traffico di esseri umani ………………………………………………………….. 21
Il ruolo del settore privato nelle aree instabili …………………………………………………………….. 21
2. Reazione rapida ai conflitti nascenti……………………………………………………………… 23
A. Ottimizzazione degli strumenti della Comunità ………………………………………………. 24
B Garantire una reazione pronta da parte della Comunità  ……………………………………. 25
C. Strumenti politici e diplomatici……………………………………………………………………. 25
Dialogo politico ……………………………………………………………………………………………………. 26
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Rappresentanti speciali dell’UE……………………………………………………………………………….. 26
D. Utilizzo delle sanzioni ……………………………………………………………………………….. 27
E. Adattamento dei meccanismi dell’UE di gestione delle crisi……………………………… 28
3. Potenziare la cooperazione internazionale sulla prevenzione dei conflitti……………. 28
A. Cooperazione con gli altri paesi…………………………………………………………………… 28
B Cooperazione con le organizzazioni internazionali………………………………………….. 29
Cooperazione con le Nazioni unite …………………………………………………………………………… 29
Cooperazione con le istituzioni di Bretton Woods ………………………………………………………. 30
Cooperazione con l’OSCE e il Consiglio d’Europa………………………………………………………. 31
Cooperazione con altri enti……………………………………………………………………………………… 31
C Cooperazione con le ONG………………………………………………………………………….. 32
Conclusione …………………………………………………………………………………………………………. 32
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SOMMARIO
L’elenco sempre crescente delle cause di conflitto richiede una cooperazione internazionale e
un’azione multilaterale di nuovo genere. L’UE, che di per sè è un progetto di pace e prosperità
in corso, ha un ruolo determinante da svolgere nell’ambito delle iniziative globali volte a
prevenire i conflitti. A tal fine, essa ha a disposizione una ampia gamma di strumenti e di
azioni a lungo e a breve termine.
L’UE cerca di proiettare stabilità  fra i suoi vicini immediati così come nel resto del mondo
sostenendo l’integrazione regionale e instaurando legami commerciali. Grazie alla sua lunga
esperienza in questi campi, l’UE è ben attrezzata al compito. Come esempi degli strumenti con
prospettiva di stabilizzazione a lungo termine ci sono il sostegno diretto alle strutture
regionali in Africa e le concessioni commerciali autonome ai Balcani occidentali.
La politica di sviluppo e gli altri programmi di cooperazione sono senz’altro gli strumenti
più potenti di cui la Comunità  dispone per affrontare le cause all’origine dei conflitti. Tuttavia,
è necessario adottare un approccio veramente integrato e di lungo periodo che affronti tutti gli
aspetti della stabilità  strutturale nei paesi a rischio. Nel far questo, occorre garantire il
coordinamento fra le attività  della Commissione e quelle degli Stati membri. Sul piano
pratico, i documenti strategici (documenti di strategia nazionale) preparati per ciascun paese
che riceve assistenza comunitaria, congiuntamente all’utilizzo di indicatori adeguati, saranno
gli strumenti chiave per tradurre tale approccio in programmi di cooperazione.
In quei paesi dove si manifesta il potenziale per un conflitto, può sorgere la necessità  di
concentrare l’aiuto esterno al fine di far (ri)emergere un ambiente politico favorevole (per
esempio, sostegno alla democrazia, Stato di diritto, società  civile, mezzi di informazione
indipendenti, parità  fra i sessi, ecc.). Può sorgere anche la necessità  che la Comunità  venga
maggiormente coinvolta nella riforma del settore della sicurezza. Quando un paese esce da
un conflitto, la Comunità  dovrebbe contribuire in termini di consolidamento della pace
attraverso programmi specifici quali i programmi di riabilitazione.
Un altro approccio di integrazione della prevenzione dei conflitti è la ricerca, sia all’interno
dell’Unione che in un più ampio contesto internazionale, di soluzioni alle questioni
trasversali che possono contribuire alla tensione e ai conflitti. Le questioni più importanti
riguardano la droga, le armi leggere, le risorse naturali, il degrado ambientale, i flussi di
popolazione, il traffico di esseri umani e, in grado minore, gli interessi del settore privato in
aree di instabilità . Gli strumenti comunitari in queste aree sono suscettibili di ulteriore
sviluppo.
Parallelamente alle azioni di prevenzione a lungo termine, l’UE dovrebbe migliorare la
propria capacità  di reazione rapida a fronte di situazioni che in un paese dato minacciano di
degenerare irrimediabilmente. A tal fine è chiaramente necessario un adeguato sistema
d’allarme rapido. In situazioni di pre-crisi, si possono impiegare molti strumenti comunitari,
compresi strumenti nuovi quali il meccanismo di reazione rapida. L’UE può ricorrere ad una
gamma di alternative che vanno dal dialogo politico ai rappresentati speciali e che nel
futuro possono comprendere meccanismi civili di gestione della crisi. Tutti questi strumenti
sono suscettibili di miglioramento, si possono rendere più sistematici e flessibili, ma
inevitabilmente occorre che siano fondati su una linea politica comune fra gli Stati membri
dell’UE.
Sovente i conflitti potenziali valicano i confini. Per questo motivo è necessaria una
cooperazione internazionale delle attività  di prevenzione di lungo periodo così come un
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coordinamento delle reazioni alle situazioni di pre-crisi. Quindi l’UE rafforzerà  la propria
cooperazione con i partner internazionali attivi nel campo della prevenzione dei conflitti come
gli Stati Uniti, il Canada, la Russia, il Giappone e la Norvegia, nonchè con le principali
organizzazioni internazionali come le Nazioni Unite, l’OSCE e le ONG.
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INTRODUZIONE
Gli enormi costi in termini di risorse e sofferenza umana provocati dai conflitti violenti
richiede sforzi ingenti nella prevenzione dei conflitti. Questo è soprattutto un’esigenza morale
e politica, ma ha anche risvolti economici positivi. È molto più economico incanalare un
conflitto nell’alveo del dialogo e dell’azione costruttiva piuttosto che far fronte alle
conseguenze una volta che questa sia degenerato in un confronto violento. Data la sua
importanza sulla scena internazionale, i suoi interessi e ambizioni e le sue ingenti risorse che
ha impegnato verso l’assistenza e la cooperazione, è indubbio che l’UE debba partecipare a
queste iniziative.
L’UE stessa è un progetto di pace di grande successo. Nel corso di mezzo secolo, essa è stata
alla base della riconciliazione e dello sviluppo pacifico in Europa occidentale, contribuendo a
consolidare la democrazia e a garantire la prosperità . Tramite il processo di allargamento, la
politica estera e di sicurezza comune, lo sviluppo dei programmi di cooperazione e assistenza
esterna, l’UE cerca oggi di proiettare stabilità  anche al di là  dei propri confini.
I motivi di conflitto variano e prevederne lo sviluppo è un compito complesso. È chiaro
quindi che si senta il bisogno di una migliore analisi comune delle cause profonde dei conflitti
e dei segni di quelli imminenti. La povertà , la stagnazione economica, la sperequazione delle
risorse, la debolezza delle strutture sociali, un sistema di governo non democratico, la
discriminazione sistematica, l’oppressione delle minoranze e dei loro dei diritti, gli effetti
destabilizzanti dei flussi di rifugiati, l’antagonismo etnico, l’intolleranza religiosa e culturale,
l’ingiustizia sociale e la proliferazione delle armi di distruzione di massa e delle armi leggere
sono tutti fattori che aggravano un conflitto. Questi segnali non solo si devono analizzare, ma
occorre anche agire in modo adeguato. Individuare i fattori di rischio in anticipo aumenta le
probabilità  che un’azione opportuna ed efficace affronti le cause di fondo del conflitto.
Il mutato ambiente internazionale dopo la fine della guerra fredda ha offerto nuove occasioni
per superare tali difficoltà  e promuovere una transizione pacifica. La combinazione di mercati
sempre più liberi e aperti, l’impresa privata e la tecnologia hanno portato ricchezza e nuove
opportunità  alla maggioranza di paesi e individui; ha contribuito a diffondere governi
democratici, esercita una nuova influenza sui governi affinchè trattino equamente i cittadini,
siano aperti a pubblica verifica e si aprano al dialogo e alla cooperazione con i partner
internazionali.
Ma la globalizzazione ha anche il suo lato oscuro. Il commercio internazionale non mantiene
la promessa di ridurre il divario fra coloro che ne beneficiano e i miliardi di persone violate in
un mondo di indigenza e di miseria. Oggi, il traffico di droga è un settore di dimensioni
maggiori della siderurgia o dell’automobile. Il traffico illegale di diamanti non solo finanzia i
conflitti ma li alimenta attivamente. L’elenco degli orrori è sterminato e non accenna ad
accorciarsi: traffico di esseri umani e specialmente di donne, degrado ambientale, criminalità
transnazionale, proliferazione delle armi pesanti e leggere, la diffusione dell’AIDS e delle
altre malattie.
Questi problemi non sono semplicemente una minaccia alla prosperità , si trovano anche alla
radice di molti dei conflitti violenti che tormentano il pianeta.
È impossibile che un paese singolo possa affrontare questi problemi da solo o tramite i
classici strumenti della diplomazia bilaterale. Per affrontare il lato oscuro della
globalizzazione occorre una cooperazione internazionale e un’azione multilaterale su una
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scala senza precedenti. L’Unione Europea ha il dovere di cercare di affrontare le molte
questioni trasversali che contribuiscono ai conflitti o che li provocano. Ed è anche ben
attrezzata per svolgere il compito. Essa ha questo dovere perchè è uno dei principali
promotori e beneficiari dell’apertura e della cooperazione. È ben attrezzata perchè possiede i
mezzi e l’autorità  per fare veramente la differenza.
L’elenco degli strumenti che interessano direttamente o indirettamente la prevenzione dei
conflitti è lungo: sviluppo della cooperazione e dell’assistenza esterna, cooperazione
economica e strumenti di politica commerciale, aiuti umanitari, politiche sociali e ambientali,
strumenti diplomatici quali il dialogo politico e la mediazione, come pure le sanzioni
economiche e d’altro tipo fino ad arrivare ai nuovi strumenti della PESD (compresa la raccolta
di informazioni per prevenire le situazioni di conflitto potenziale e l’osservazione
dell’attuazione degli accordi internazionali). Grazie a tutto ciò, l’UE è già  fortemente
impegnata nella prevenzione dei conflitti. Ma essa può e deve migliorare la definizione e
l’efficacia delle proprie azioni in questo settore, deve essere in grado di rispondere con una
appropriata combinazione di strumenti, senza ritardi e in modo adeguato a ciascuna situazione
che si possa presentare. In ultima analisi, non si tratta solamente di snellire la procedura
decisionale e di gestione, ma in fondo della comune volontà  politica di reagire agli eventi.
Questa comunicazione riassume ciò che l’UE sta già  facendo, gli strumenti che ha a
disposizione e suggerisce le prossime attività  possibili nella prevenzione dei conflitti. Segue
la “Relazione del Segretario Generale/Alto Rappresentante e della Commissione contenente
raccomandazioni concrete per un miglioramento della coerenza e dell’efficacia dell’azione
dell’UE in materia di prevenzione dei conflitti” (14088/00) presentata al Consiglio europeo di
Nizza ed intende essere un contributo al programma d’azione che potrebbe essere sottoscritto
dal Consiglio europeo di Gà¶teborg.
Per maggiore chiarezza, la struttura della comunicazione distingue fra la prevenzione a lungo
termine (“Proiettare la stabilità “) e quella a breve termine (“Reazione rapida ai conflitti
imminenti”). Essa si occupa anche di come migliorare il coordinamento e la cooperazione
sulla prevenzione dei conflitti a livello internazionale.
1. PROIETTARE LA STABILITà€
A. Il ruolo dell’UE nella promozione dell’integrazione
L’Unione e i suoi vicini
Sono passati poco più di cinquant’anni da quando i paesi che oggi compongono l’UE erano
dilaniati dalla guerra. Nel 1945 sarebbe stato difficile immaginare l’attuale livello di stabilità  e
prosperità  dell’Unione. Il fatto che i belligeranti europei di un tempo abbiano fatto tanta strada
si deve in gran parte alla visione di quei leader che avevano individuato nell’abbattimento
delle barriere l’unica via verso il futuro dell’Europa, incoraggiando la cooperazione fra Stati
sulla base di valori comuni e interessi a livello sia politico che economico. Si tratta di un
esperimento unico nel suo genere che ha tanto da insegnare ad un mondo che fa fatica a
contenere l’ostilità  fra gli Stati e a gestire pacificamente le relazioni internazionali.
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Partenariato euromediterraneo – integrazione
regionale
Questo partenariato ha tre obiettivi primari: un’area di
pace e stabilità  fondata sul rispetto dei diritti dell’uomo e
della democrazia, un’area di libero scambio
accompagnata da sostanziosi aiuti economici e finanziari
dall’UE verso i suoi partner; una migliore conoscenza e
tolleranza reciproca fra i popoli della regione. Gli
obiettivi confluiscono nel fine generale di prevenire i
conflitti e promuovere la stabilità .
La componente politica e di sicurezza del partenariato
prevede un dialogo politico costante e una serie di
misure “leggere” di costruzione della sicurezza (p.es. la
formazione congiunta dei diplomatici e una rete di
istituti di politica estera). La marcia verso l’obiettivo più
ambizioso della Carta euromediterranea per la pace e la
stabilità , che comprende obiettivi più “pesanti” (fino ad
azioni di natura militare), è stata ostacolata dallo stato
del processo di pace in Medio oriente.
Ciononostante, non è scemato l’impegno dei partner
verso un processo che resta la sola arena di incontro per i
rappresentanti di Israele, Siria e Libano. Buoni progressi
si sono registrati su diversi fronti, in particolare la
conclusione dell’accordo di associazione fra l’UE e i suoi
partner. Il Processo di Barcellona ha mostrato buone
capacità  di recupero e ha dato prova di essere uno
strumento efficace in mano all’UE per arginare gli effetti
di alcuni momenti di particolare tensione nella regione.
La dimostrazione della forza e del fascino del modello dell’UE è il processo di allargamento
in corso. Con la sola offerta di una prospettiva verso l’integrazione europea, l’UE ha già
aiutato i paesi dell’Europa centrale e orientale nella lotta per diventare democrazie stabili ed
economie di mercato funzionanti. Ciò rappresenta una decisa spinta che porta dalla divisione
all’unità , ha ridotto drasticamente le dispute di confine e le tensioni nazionaliste ed ha aperto
sostanziali progressi per l’integrazione delle minoranze nella società . La prospettiva
dell’adesione e le strategie di partenariato di pre-adesione sviluppate dalla Commissione
hanno anche impresso un forte impulso allo sviluppo economico dei paesi candidati che
contribuisce a sua volta al consolidamento generale del processo di riforma.
Analogamente, orientati dalla prospettiva
di entrare nell’UE, i cinque paesi dei
Balcani occidentali stanno
progressivamente integrando il modello
europeo nelle loro strutture attraverso il
processo di stabilizzazione e di
associazione avviato nel 1999.
L’interazione a livello regionale con
l’Unione può incoraggiare una maggiore
cooperazione fra i paesi situati ai confini
dell’Unione e operare come fattore
stabilizzante fra i paesi e all’interno di
ciascuno di essi. Nello stesso spirito,
dodici paesi mediterranei perseguono un
processo di cooperazione regionale
attraverso il Partenariato euromediterraneo
(processo di Barcellona),
nel quadro del quale sono stati invitati a
costituire una grande area di libero
scambio euro-mediterranea con la CE
entro il 2010 mirando contestualmente ad
un ambizioso obiettivo di prevenzione
dei conflitti nel difficile contesto del
processo di pace in Medio oriente e
altrove nella regione (vedi riquadro).
Rafforzamento della cooperazione
regionale in un contesto più
ampio
Al di là  del continente europeo, il modello dell’UE può servire da esempio per altre regioni
incoraggiando gli Stati a ridurre la tensione politica, aumentare l’interdipendenza economica e
creare una maggiore fiducia reciproca fra paesi.
Il Mercosur, che comprende Argentina, Brasile, Paraguay e Uruguay, e che ha ricevuto il
sostegno dell’Unione dalla sua creazione nel 1991, è un esempio eccellente in quanto ha
svolto un ruolo importante nel consolidamento della democrazia e dello Stato di diritto in
ciascuno dei suoi Stati membri e in particolare in Paraguay. È anche grazie al Mercosur che
questi paesi hanno iniziato ad organizzare misure di costruzione della fiducia nel settore della
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difesa. Con il Mercosur e con organizzazioni regionali in altre parti del mondo, la CE offre
assistenza sostanziosa finalizzata al rafforzamento delle strutture regionali comuni1.
Allo stesso modo, un obiettivo importante dell’Accordo di Cotonou fra l’UE e i 77 paesi di
Africa, Caraibi e Pacifico (ACP) è quello di migliorare la cooperazione economica e
commerciale fra questi paesi su base regionale. In relazione ai 6 paesi del Consiglio di
cooperazione del golfo (CCG), la Comunità  sta cercando di stimolare l’integrazione
attraverso una unione doganale. A questo riguardo, si spera che lo Yemen non tardi ad avere
la possibilità  accedere alla cooperazione nell’ambito del CCG.
L’assistenza della Comunità  si può mirare specificatamente alle strutture regionali con una
chiara agenda di “prevenzione dei conflitti”. In questo spirito, la Commissione ha sostenuto il
meccanismo di prevenzione, gestione e risoluzione dei conflitti dell’Organizzazione dell’unità
africana (OUA), il meccanismo di prevenzione dei conflitti dell’ECOWAS, il Processo di
Pace di Lusaka nella Repubblica democratica del Congo (attraverso il SADC) e i negoziati di
pace in Burundi. La Commissione intende dedicare maggiori risorse a tali iniziative nel
futuro. Siamo pronti in particolare a sostenere iniziative del SADC sulle armi leggere e il
traffico di droga.
Inoltre la Commissione svolge un ruolo attivo in diverse iniziative di cooperazione regionale
nelle quali figurano in maniera prominente la stabilità  e la sicurezza, ad esempio la
Dimensione Nordica che coinvolge i paesi che si affacciano sul Mar Baltico o il Forum
regionale dell’ASEAN (ARF).
La Commissione darà  una priorità  più alta al sostegno dell’integrazione regionale e in
particolare alle organizzazioni regionali con un chiaro mandato per la prevenzione dei
conflitti.
Instaurazione dei legami commerciali
L’integrazione commerciale è una parte essenziale del modello dell’UE ed elemento centrale
per lo sviluppo dell’interdipendenza a livello internazionale. Sostenendo le riforme del settore
commerciale ed economico e offrendo un migliore accesso al mercato della CE, la Comunità
aiuta i paesi in via di sviluppo ad integrarsi nell’economia mondiale. Facendosi motore della
crescita economica e della riduzione della povertà , la politica commerciale della CE
contribuisce alla prevenzione dei conflitti.
La Comunità  garantisce accesso preferenziale al mercato europeo per la maggior parte dei
prodotti dei paesi in via di sviluppo nel quadro del sistema delle preferenze generalizzate
(SPG, con aliquote variabili di tariffe agevolate) che di solito è accompagnato da misure di
potenziamento della capacità  legate al commercio in modo da aiutare i paesi interessati ad
avvalersi delle opportunità  create. Nel quadro dell’accordo di Cotonou, tutti i paesi ACP
beneficiano fino al 2008 del libero accesso per la grande maggioranza dei loro prodotti, una
1 La Commissione al momento sostiene l’Unione economica e monetaria dell’Africa occidentale
(UEMOA), la Comunità  economica degli Stati dell’Africa occidentale (ECOWAS), il Mercato comune
dell’Africa australe e orientale (COMESA) e la Comunità  per lo sviluppo dell’Africa australe (SADC).
Con la SADC, un importante progetto (con un bilancio di circa 15 milioni di euro) sarà  lanciato
quest’anno per contribuire ad aumentare la sua capacità  amministrativa. La Commissione ha anche in
progetto di sostenere la Comunità  economica e monetaria dell’Africa centrale (CEMAC), l’Unione
doganale dell’Africa australe (SACU) e l’Associazione per la cooperazione regionale dell’Asia del sud
(SAARC). La Commissione sosterrà  anche l’istituzione di una unione doganale fra i 6 paesi del Gruppo
di San Josè in America centrale.
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preferenza particolare è data ai paesi dell’America Latina che combattono la produzione e il
traffico di droga.
Una nuova iniziativa, adottata il 26 febbraio 2001 dal Consiglio, estende ai paesi meno
sviluppati (PMS) libero accesso senza dazi doganali e senza quote a tutti i loro prodotti ad
eccezione delle armi (iniziativa “Everything but Arms”). L’ingresso di banane, zucchero e riso
sarà  sottoposto inizialmente ad un processo di transizione. La CE è già  il principale mercato
di esportazione per i PMS e grazie a questa iniziativa senza precedenti diventerà  di gran lunga
il loro principale partner commerciale.
Un buon esempio di politica commerciale finalizzata alla stabilizzazione a lungo termine in
regioni instabili sono le concessioni commerciali autonome che l’UE ha esteso a cinque paesi
dei Balcani occidentali in cambio del loro impegno verso la riforma e la cooperazione
regionale. Nel quadro del processo di associazione e stabilizzazione, i 5 paesi godono ora di
preferenze commerciali autonome molto favorevoli per le esportazioni verso la Comunità  per
le quali oltre l’85% delle loro merci possono entrare nell’Unione esenti da dazi.
La politica commerciale si può usare anche nel senso opposto. Infatti è possibile sospendere
un trattamento preferenziale al fine di cercare di evitare che una situazione allarmante
degeneri ancora. Ad esempio, nel 1997, in seguito ad accertamenti della Commissione sulla
diffusione della pratica del lavoro forzato, il Consiglio ha sospeso i privilegi PMS alla
Birmania/Myanmar; la sospensione è tuttora in vigore.
B Inserire la prevenzione dei conflitti nei programmi di cooperazione
I conflitti violenti di rado scoppiano spontaneamente o con breve preavviso, il ricorso alle
armi di solito è la conclusione di un graduale processo di deterioramento con cause profonde
e spesso ben note. Non aver saputo trattare problemi come la povertà  estrema, chiare
sperequazioni di ricchezza, penuria di risorse naturali, disoccupazione, basso livello di
istruzione, tensioni etniche o religiose, dispute territoriali regionali e alla frontiere, la
disintegrazione dello Stato o l’assenza di meccanismi di risoluzione pacifica delle vertenze,
spinge società  intere nel caos e nella sofferenza. E quando alla fine emergono da questo
inferno, si trovano ad affrontare la lunga e difficile opera di ricostruzione.
È indubbio che la politica di sviluppo e gli altri programmi di cooperazione2 siano gli
strumenti più potenti a disposizione della Comunità  per affrontare le cause alla radice dei
conflitti. Ma al fine di garantire l’utilizzo ottimale di questi strumenti, dobbiamo senz’altro
adottare un approccio di lungo periodo, individuando e mirando a bisogni che siano il più
possibile a monte. La Commissione di recente si è impegnata a reindirizzare la politica di
sviluppo sull’obbiettivo della riduzione della povertà  e ad accrescere l’impatto e l’efficienza
dell’esecuzione3. Tale approccio comprende operazioni in complementarità  con gli Stati
membri e gli altri donatori.
2 Per ‘altri programmi di cooperazione’ si intendono i programmi con paesi che non rientrano nell’elenco
OCSE/CAS dei paesi in via di sviluppo.
P.M: in termini finanziari, nel periodo 2000-2006 le azioni esterne (cat. 4 del bilancio CE) e le azioni
per i paesi dell’Europa centrale e dell’est ammontano rispettivamente a 36 and 11.8 miliardi di euro. Il
FES (per i paesi ACP) ammonta a 13.5 miliardi per il periodo 2000-2007.
3 Si veda la posizione presa dal Consiglio e dalla Commissione il 10 novembre 2000 sulla politica di
sviluppo della Comunità  europea
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Balcani – Un approccio alla prevenzione integrato e
a lungo termine
Nel 1999 la Commissione ha proposto il processo di
stabilizzazione e associazione come mezzo di
avvicinamento di tutti i paesi della regione all’Europa e
alle sue strutture.
L’idea è semplicissima; il modo migliore per indurre i
paesi dei Balcani occidentali a prevenire i conflitti e
avvicinarsi agli standard di condotta politica ed
economica europei è sembrato fosse quello di offrire
loro la prospettiva di entrare un giorno nell’UE a
precise condizioni politiche, compresa la cooperazione
regionale. Il processo si fonda su una serie di politiche
che combinano relazioni contrattuali sulla linea di
quelle riservate ai paesi Phare nel quadro degli accordi
europei, programmi di assistenza alle ristrutturazioni
economiche e istituzionali necessarie per portarsi sui
livelli europei, cooperazione regionale e libero
scambio.
Il processo rappresenta un impegno a lungo termine
verso la regione e può risultare credibile solo con
l’impiego di ingenti risorse umane e finanziarie per
diversi anni a venire. Il voto solenne su cui il processo
si fonda sta già  indubbiamente avendo un impatto
considerevole sulle politiche e sulla condotta dei paesi
interessati.
Benchè l’UE sia già  il maggior donatore mondiale, è ovvio che una ulteriore intensificazione
delle iniziative di assistenza esterna in linea con le linee di indirizzo internazionali
aumenterebbe anche la capacità  di prevenzione dei conflitti dell’UE in una prospettiva di
lungo periodo.
Approccio integrato
Affrontare le cause profonde dei conflitti implica la creazione, il ripristino e il consolidamento
della stabilità  strutturale in tutti i suoi aspetti. La stabilità  strutturale è una nozione
inizialmente sviluppata in seno alla Commissione nella comunicazione sulla prevenzione dei
conflitti del 19964 ripresa successivamente dal comitato per l’aiuto allo sviluppo dell’OCSE
nelle linee direttive del CAS sui conflitti, la pace e la cooperazione per lo sviluppo del 1997.
La stabilità  strutturale si definisce attraverso
le seguenti caratteristiche: sviluppo
economico sostenibile, democrazia e
rispetto dei diritti dell’uomo, buone
strutture politiche e sane condizioni
ambientali e sociali capaci di gestire il
cambiamento senza ricorso alla violenza.
Tutti questi elementi devono essere
affrontati in modo integrato I programmi di
cooperazione sono sempre più fondati sulle
strategie proprie del paese visto che è ormai
chiaro che la precondizione per il successo
di tali azioni è la responsabilizzazione
locale che tiene in considerazione la
situazione specifica del paese, la sua storia e
la sua cultura.
Per quanto siano situazioni di difficile
valutazione, è possibile individuare alcune
strategie vincenti per la prevenzione dei
conflitti, e ciò si applica sia alla CE che agli
altri enti internazionali. Tuttavia,
analizzando le azioni recenti della Comunità
in aree fragili o in ricostruzione, appare che
in alcuni casi la CE sia riuscita a mantenere
o ripristinare un certo grado di stabilità
strutturale tramite approcci integrati.
A tale riguardo, Salvador e Guatemala rappresentano buoni esempi dell’efficacia
dell’approccio integrato. L’attuazione degli accordi di pace in questi paesi è andata di pari
passo con le attività  di cooperazione che hanno coinvolto tutti i settori vitali per il ripristino
della stabilità  strutturale. In generale, tutta la strategia della CE in America latina si basa
ormai sull’approccio integrato.
Un esempio lampante di prevenzione a lungo termine tramite ricostruzione e consolidamento
è la strategia integrata che la Comunità  cerca di realizzare nella regione dei Balcani (vedi
4 “L’Unione europea e la soluzione dei conflitti in Africa: processo di pace, prevenzione dei conflitti e
altre azioni connesse” (marzo 1996/ SEC(96)332)
12
riquadro). Forse sarà  difficile applicare questo modello a paesi che non ricercano l’adesione
all’Unione, ma è senz’altro possibile estendere ad altri paesi e regioni l’approccio generale,
basato su un processo chiaro e strutturato che offre vantaggi tangibili in cambio di impegni a
favore della pace e della stabilità  regionale.
La Commissione garantirà  che la sua politica di sviluppo e gli altri programmi di
cooperazione si concentrino chiaramente sulle cause profonde dei conflitti in modo integrato.
Ruolo dei documenti di strategia nazionale
Sul piano pratico, gli strumenti che possono garantire l’applicazione dell’approccio integrato
alla prevenzione dei conflitti sono i documenti strategici preparati per ciascun paese che
riceve assistenza dalla Comunità  (documenti di strategia nazionale). Tali documenti sono
attualmente in preparazione per tutti i paesi in via di sviluppo in Africa, Caraibi, Pacifico,
Asia, America latina e Mediterraneo. Col tempo, tutti gli altri paesi che ricevono assistenza
dalla Comunità  avranno un DSN.
Tutti i documenti di strategia nazionale comprenderanno una valutazione delle situazioni di
conflitto potenziale corredate da appropriati indicatori di conflitto potenziale. Questi
comprenderanno questioni quali l’assetto del potere politico ed economico, il controllo delle
forze di sicurezza, la composizione etnica del governo in paesi etnicamente divisi, la
rappresentanza femminile nei centri decisionali, il degrado potenziale delle risorse ambientali,
ecc. Essi contribuiranno a individuare in anticipo i conflitti potenziali. Un modello per tali
indicatori, attualmente sviluppato per conto della Commissione dalla Rete per la prevenzione
dei conflitti (RPC)5 e dovrebbe essere pronto entro la fine del primo semestre 2001.
Qualora l’analisi suesposta riscontrasse fattori di rischio di conflitto per alcuni paesi (“paesi
con potenziale di conflitto”), i programmi della Comunità  avrebbero come parte integrante
delle misure di prevenzione dei conflitti. Gli indicatori di conflitto faciliteranno l’inclusione
di misure mirate alla prevenzione dei conflitti in diversi programmi di settore (in campi quali
trasporti, sviluppo rurale, energia, ambiente, sanità , ricerca o istruzione). Come strumento
pratico di programmazione nell’individuazione dei progetti comprendenti misure di
prevenzione dei conflitti, entro la fine del 2001 la Commissione preparerà  un “Manuale della
prevenzione dei conflitti” sviluppando il lavoro già  svolto nel contesto ACP. Inoltre, si
potrebbero sviluppare, in accordo con gli Stati membri, degli strumenti per la valutazione
dell’impatto dei conflitti.
Infine, occorre rafforzare il coordinamento fra la Commissione e gli Stati membri per
migliorare la coerenza e l’efficacia complessiva degli sforzi dell’UE sulla prevenzione dei
conflitti. Un primo piccolo passo sarebbe lo scambio sistematico dei DSN e dei documenti
corrispondenti dagli Stati membri. Altri tipi di informazioni (analisi nazionali, miglior prassi,
iniziative politiche, ecc.) potrebbero circolare con maggior efficacia fra la Commissione,
l’unità  politica del Consiglio e i responsabili degli Stati membri, magari sul modello della
bacheca elettronica realizzata nel 1998 per i paesi africani. Il coordinamento sul campo dovrà
seguire le linee direttrici per il rafforzamento del coordinamento operativo adottato dal CAG
nel gennaio 2001.
5 L’RPC è una rete di istituzioni accademiche, ONG ed esperti indipendenti attivi nel campo della
prevenzione dei conflitti istituita nel 1997 a seguito di una risoluzione del Parlamento europeo e
sostenuta finanziariamente dalla Commissione. Si tratta di una risorsa di cui la Commissione dispone
per la ricerca su questioni pertinenti alla prevenzione dei conflitti.
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Nel contesto dell’iniziativa presa nel corso della riunione informale dei Ministri degli esteri
nel settembre 2000 per migliorare l’efficacia dell’azione esterna dell’Unione (“esercizio post-
Evian”), la Commissione e gli Stati membri hanno collaborato strettamente con il Segretariato
del Consiglio alla preparazione di “schede riassuntive” sulle relazioni fra l’Unione ed alcuni
paesi terzi. Tali schede costituiscono anche una risorsa per migliorare il coordinamento e la
complementarità  dell’aiuto della Comunità  e degli Stati membri nel caso di paesi con conflitto
potenziale6.
La Commissione:
– utilizzerà  indicatori appropriati per analizzare le situazioni di conflitto potenziale in tutti i
documenti di strategia nazionale;
– svilupperà  strumenti pratici di programmazione per inserire le misure di prevenzione dei
conflitti nei programmi di cooperazione indirizzati ai paesi a rischio;
– scambierà  il documenti di strategia nazionale con i documenti corrispondenti dagli Stati
membri;
– istituirà  un sistema pilota, i stretta cooperazione con l’unità  politica del Consiglio, per lo
scambio periodico di informazioni fra la Commissione, l’unità  politica del Consiglio, e i
responsabili degli Stati membri per due aree instabili: i Balcani e la regione dei Grandi laghi.
Iniziative macroeconomiche
Un sano ambiente macroeconomico è parte integrante della stabilità  strutturale. La
Commissione offre un contributo rilevante alla stabilizzazione macroeconomica e sostiene le
riforme economiche attraverso aiuti di bilancio e, più di recente, attraverso un sostanzioso
contributo all’iniziativa multilaterale per i paesi poveri e fortemente indebitati (HIPC), che ha
il fine di aiutare questi paesi ad affrontare l’onere del indebitamento. Nel 1999, la Comunità  si
è impegnata per 1 milione di euro in contributi dal Fondo europeo di sviluppo a favore dei
paesi ACP e per 54 milioni per i paesi dell’America Latina e il sud-est asiatico.
Attualmente sono in corso o pianificate operazioni di assistenza macroeconomica della CE
per Bulgaria, Albania, Bosnia, ex Repubblica jugoslava di Macedonia, Kosovo, Montenegro,
Moldavia, Tagikistan e Ucraina. Tale sostegno serve chiaramente un obbiettivo di
prevenzione dei conflitti stabilizzando il panorama economico di questi paesi.
La Comunità  inoltre sostiene attivamente l’iniziativa presa dalla Banca mondiale e dal FMI di
organizzare strategie per la riduzione della povertà  (PRSP) per certi paesi che beneficiano di
assistenza e di porre in essere nuovi strumenti finanziari come la Poverty Reduction Growth
Facility (si veda anche la cooperazione con le istituzioni di Bretton Woods al cap. 3).
In questo contesto, un’attenzione speciale è rivolta ai paesi poveri e fortemente indebitati
coinvolti in un conflitto. Al fine di offrire a tali paesi la possibilità  di avvalersi del processo di
riduzione del debito previsto dall’HICP, il consiglio della Banca mondiale e del FMI ha
recentemente deciso di estendere la clausola di caducità  alla fine del 2002. Quando uno di
questi paesi entra in un programma sostenuto dalla Banca o dal Fondo nel contesto dei PRSP,
la sua situazione debitoria verrà  trattata caso per caso nel quadro dell’HICP.
6 Consiglio affari generali del 22 gennaio 2001.
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Indonesia – partecipazione al processo di riforma
L’attuale evoluzione politica in Indonesia è
caratterizzata da un esperimento democratico in fieri.
Dalle elezioni parlamentari del 1999, incoraggianti
progressi si sono registrati in una serie di settori, ma le
sfide maggiori restano aperte: il governo si trova di
fronte alla necessità  di un cambiamento radicale.
In questa situazione, la Commissione Europea e due
Stati membri hanno deciso di contribuire al
finanziamento di un Partenariato per la riforma del
sistema di governo in Indonesia (la Commissione
contribuisce per 13,2 milioni di euro). Il Partenariato,
istituito dal Programma di sviluppo delle Nazioni
Unite (UNDP), dalla Banca mondiale e dalla Banca
asiatica di sviluppo e finanziato tramite un trust fund,
mira a sviluppare la cooperazione fra la comunità  dei
donatori internazionali e l’Indonesia nei seguenti
settori: riforma della magistratura, riforma della
pubblica amministrazione, gestione del processo
elettorale, trasferimento dei poteri legislativi,
rafforzamento degli organi di informazione, autonomia
regionale e decentralizzazione ed infine lotta alla
corruzione. Il fine ultimo del Partenariato è quello di
dare agli indonesiani un miglior sistema di governo.
Inoltre, la struttura istituzionale del Partenariato è tale
che l’Indonesia ha l’iniziativa della programmazione,
creando così un forte senso di partecipazione locale.
Infine, va rilevato che se la riduzione della povertà  è un fattore critico nell’abbassamento del
potenziale di conflitto, esso si può raggiungere solamente se l’economia si trova in fase di
crescita. Di conseguenza, le misure mirate alla riduzione della povertà  devono essere
accompagnate da altre misure a favore della crescita economica.
Attualmente la Commissione esamina la possibilità  di un cofinanziamento degli strumenti
finanziari della Banca mondiale e del FMI destinati a sostenere l’attuazione dei PRSP per i
paesi ACP.
Sostegno alla democrazia, allo Stato di diritto e alla società  civile
Solitamente i paesi con conflitto
potenziale sono quelli dove il processo
democratico è meno sviluppato e dove,
ovviamente, è più difficile dare attuazione
al sostegno esterno. Di conseguenza, il
sostegno della CE dovrebbe essere
indirizzato, tramite azioni mirate, ad aprire
la strada ad un ambiente democratico più
favorevole. Tali azioni potrebbero trarre
spunto dalla lunga esperienza della
Commissione nel settore, in particolare
attraverso i programmi di cooperazione
bilaterale, regionale e orizzontale7.
La Commissione è particolarmente attiva
nel campo della transizione democratica
e delle elezioni, grazie a progetti di
educazione elettorale, ad esempio, e corsi
di formazione per osservatori elettorali.
Due buoni esempi sono il Sudafrica nel
1994 e la Cisgiordania/Striscia di Gaza nel
1996 nei quali il sostegno della
Commissione sia in termini di osservatori
elettorali che di assistenza è risultato
determinante nel tentativo di abbassare il
tono del conflitto. Nel settore delle attività
parlamentari, le azioni sostenute dalla
Commissione mirano a permettere ai
parlamentari di esercitare le loro funzioni democratiche, come in Etiopia nel 1998. Nel settore
dei diritti civili e politici, l’assistenza della Comunità  ha fornito assistenza giuridica alle
vittime di violazioni dei diritti dell’uomo, ad esempio in Armenia, dove nel 1998 la CE ha
sostenuto un programma d’aiuto giuridico della Federazione internazionale dei diritti
dell’uomo. Nel settore della libertà  d’espressione e dei mezzi di informazione
indipendenti, i finanziamenti della Comunità  sono stati utilizzati a sostegno dello sviluppo di
7 Programmi bilaterali e regionali sono finanziati tramite i seguenti regolamenti: PHARE (paesi
dell’Europa centrale e orientale), TACIS (Stati di recente indipendenza), CARDS (paesi della regione
dei Balcani), MEDA (paesi del Mediterraneo), ALA (paesi dell’Asia e dell’America latina) e il FES per i
paesi ACP. Dal 1994 l’iniziativa europea per la democrazia e i diritti umani (EIDHR) ha erogato aiuti
(100 milioni di euro nel 2000) su base tematica e globale a ONG e organizzazioni internazionali
impegnate in questi campi.
15
una stampa e radio-televisione indipendenti migliorando, ad esempio, gli standard
professionali. Nella Repubblica federale di Jugoslavia il sostegno della Commissione e degli
Stati membri ha contribuito a convincere l’opinione pubblica dell’esistenza di un’alternativa
credibile a Milosevic. Nel settore del buon governo, la CE sostiene il programma
“Partnership for Governance Reform in Indonesia” (vedi riquadro).
Nell’ambito del sostegno alla società  civile, la Commissione ha dato anche ampio sostegno
alle promosse da o a favore delle donne nel quadro del processo di Pechino che ha fatto
seguito alla Conferenza mondiale sulle donne del 1995. Gli esempi comprendono la
promozione del dialogo fra donne euro-arabo, l’istituzione di un Centro per le donne a Gaza e
a una serie di iniziative intercomunitarie lanciate dalle donne di Cipro. Una Risoluzione del
Consiglio europeo8 sottolinea l’esigenza primaria di tenere conto della prospettiva di genere
nelle operazioni di emergenza e di prevenzione delle crisi. In un rapporto dello scorso
ottobre9, il Parlamento europeo sollecita gli Stati membri a favorire sistematicamente la
partecipazione delle donne nei processi ufficiali di risoluzione dei conflitti. La Commissione
ha in preparazione una Comunicazione sulla parità  fra i sessi nella cooperazione allo sviluppo
che individuerà  certe aree dove occorre intraprendere azioni specifiche.
Per quei paesi che manifestano potenziale di conflitto, verranno attuate azioni mirate, dove sia
il caso, per creare un ambiente democratico più favorevole. In particolare, verrà  data sempre
più importanza al sostegno dei processi elettorali, delle attività  parlamentari e
dell’amministrazione della giustizia.
Nel far questo, la Commissione avrà  cura di promuovere l’equa partecipazione di uomini e
donne nella vita sociale, economica e politica.
Riforma del settore della sicurezza
Quello della sicurezza non è stato un settore tradizionale su cui si è diretta la cooperazione
della Comunità , tuttavia in molti paesi il raggiungimento della stabilità  strutturale può passare
attraverso una trasformazione radicale della situazione del settore della sicurezza (vale a dire
polizia, forze armate e controllo democratico delle forze di pubblica sicurezza nel loro
complesso). In Salvador e in Guatemala nel 1998 l’azione della Comunità  ha contribuito a
sviluppare la professionalità  e l’imparzialità  dei servizi di polizia, sulla base di standard
riconosciuti a livello internazionale. In questi casi, il bilancio della CE è servito a finanziare
dei programmi su temi quali i diritti umani e le questioni etiche.
Nei paesi dove si manifesta il potenziale per un conflitto occorre un’analisi sistematica del
settore della sicurezza. Laddove il sostegno della Comunità  può offrire valore aggiunto, la
Commissione dovrebbe concentrarsi su questo settore. Inoltre, quando gli Stati membri si
trovano in posizione migliore per prestare assistenza (ad esempio, nel caso della riforma delle
forze armate), verranno incoraggiati ad impegnarsi prioritariamente nel corso delle discussioni
sui documenti di strategia nazionale. In questo modo la Commissione potrà  garantire che il
sostegno della Comunità  al settore della sicurezza sia complementare agli sforzi degli altri
partner. Per esempio la Comunità  potrebbe sostenere la conversione delle risorse militari
all’uso civile ed altre riforme strutturali del settore della sicurezza. A questo riguardo si può
ricordare l’importante azione condotta grazie al Centro internazionale per la scienza e la
8 Risoluzione del Consiglio europeo relativa all’Integrazione delle questioni di genere nella cooperazione
allo sviluppo (20 dicembre 1995).
9 Rapporto del Parlamento Europeo sulla partecipazione delle donne nella risoluzione pacifica dei
conflitti (ottobre 2000)
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tecnologia di Mosca affinchè gli scienziati esperti in armamenti nucleari dell’ex Unione
sovietica non trasferiscano le loro conoscenze ad altri paesi.
Entro i limiti di sua competenza, la Commissione intende svolgere un ruolo sempre più attivo
nel settore della sicurezza con attività  mirate a migliorare i servizi di polizia, promuovere la
riconversione e lo smantellamento sia delle armi di distruzione di massa che di quelle
convenzionali. La Commissione potrebbe sostenere la formazione nel campo dei diritti umani
per l’intero settore della sicurezza.
Misure postbelliche specifiche
Una situazione postbellica o di conflitto ‘congelato’, come oggi nel Caucaso meridionale,
richiede generalmente un’assistenza specifica concentrata sui programmi di riabilitazione. La
Comunità  si è impegnata in tali azioni ad esempio in Abkasia/Ossezia meridionale (Georgia)
dove, in accordo con le parti in conflitto, la Commissione ha potuto finanziare progetti di
ricostruzione in molti settori come i sistemi idrico, del gas ed elettrico, la costruzione di
nuove scuole, lo sviluppo agricolo e le ferrovie.
Per assicurare un ambiente fisico sicuro alla ricostruzione, le operazioni di sminamento
hanno ricevuto priorità  assoluta in certe situazioni postbelliche, come ad esempio in Bosnia.
Un progetto di regolamento sulle mine antipersona che è ancora all’attenzione del Consiglio,
prevede la distruzione delle mine antipersona e programmi di riabilitazione specifici a favore
sia delle persone che delle comunità  colpite. La Commissione spera che il Consiglio adotti il
regolamento prima della fine del primo semestre del 2001.
Un’altra area importante, se non altro per il suo potenziale di stabilizzare la situazione della
sicurezza, è quella del disarmo, smobilitazione e reintegrazione (DSR). Troppo spesso in
passato la comunità  internazionale ha trascurato i problemi specifici degli ex combattenti nei
paesi che uscivano dai conflitti. Si dava per scontato che una volta firmato l’accordo di pace, i
combattenti di tutte le parti sarebbero tranquillamente ritornati a casa. Per fortuna la comunità
internazionale ha capito l’importanza di garantire delle misure adeguate al reinserimento degli
ex combattenti e di includerle nei negoziati e nelle procedure di attuazione degli accordi di
pace.
La Comunità  può dare un grande contributo in questo campo. Assieme a diversi altri donatori,
la Commissione intende sostenere il processo di smobilitazione della Cambogia,
coerentemente con una serie di attività  già  pianificate, specialmente nel nord-ovest del paese,
dove è probabile che andranno a risiedere i soldati smobilitati. In Burundi, la Commissione è
pronta a finanziare un programma di reinserimento non appena si sarà  attuato l’accordo di
pace. Quando l’attuale processo di pace in Eritrea lo consentirà , la Commissione è pronta a
sostenere il programma messo a punto assieme alla Banca mondiale per la smobilitazione e
reintegrazione di circa 200.000 soldati. La Commissione sta preparando anche un programma
di ricostruzione per la Repubblica Democratica del Congo, a sostegno dei progressi che il
processo di pace farà  eventualmente registrare.
Un’area di primaria importanza spesso necessaria per prevenire la recrudescenza dei conflitti
nelle situazioni postbelliche più fragili e quella dei bambini coinvolti nei conflitti armati. In
tempi di conflitto, gli spostamenti di popolazione e la situazione di generale pericolo possono
compromettere il normale ambiente di apprendimento. Quindi un risultato diretto di queste
crisi è che i bambini passano spesso lunghi periodi nei campi profughi senza accesso
all’istruzione o ad altre attività  che consentano loro di costruirsi dei valori, con la conseguenza
che spesso a conflitto concluso non gli resta altra scelta che unirsi a gruppi di ribelli o
17
partecipare ad attività  criminali. I programmi di istruzione di emergenza e le misure di
reinserimento per l’infanzia sono quindi vitali per far sì che i bambini e i ragazzi non
diventino un elemento destabilizzante nelle situazioni successive alla crisi. Di conseguenza i
bambini sono una priorità  trasversale per l’assistenza umanitaria della CE e la Commissione
sta finanziando programmi di istruzione d’emergenza per i bambini colpiti dal conflitto armato
in paesi come la Repubblica democratica del Congo, il Sudan, Sierra Leone, Kosovo,
Macedonia e Montenegro. Inoltre la Commissione sostiene direttamente gli sforzi
internazionali per migliorare la disponibilità  di dati di prima mano sui bambini coinvolti dai
conflitti armati.
Non occorre dimenticare inoltre l’importanza dei processi di riconciliazione. Il ben noto
sostegno che l’UE ha prestato alla Commissione sudafricana per la Verità  e la Riconciliazione
ne è un buon esempio.
Il legame tra aiuto di emergenza, riabilitazione e sviluppo (ARS) è al centro dell’obbiettivo
generale della prevenzione dei conflitti. La [prossima] comunicazione sull’ARS individua una
gamma di iniziative che potrebbero migliorare il contributo della Comunità  agli sforzi
internazionali nelle situazioni post-crisi. Questi comprendono una migliore integrazione della
prospettiva di lungo periodo nelle operazioni di emergenza, l’adeguamento degli strumenti e
dei programmi di sviluppo per consentire un superamento della fase di emergenza più rapido
ed efficace e il miglioramento del coordinamento fra i donatori.
Per le situazioni postbelliche, l’assistenza della CE si concentrerà  sul consolidamento della
pace e la prevenzione dei conflitti futuri, in particolare attraverso programmi di riabilitazione,
misure di reinserimento dedicate all’infanzia, programmi DSR e programmi a sostegno dei
processi di riconciliazione.
C Affrontare le questioni trasversali in modo più efficiente
La sfida principale della prevenzione dei conflitti consiste nel trovare i mezzi più efficaci e
adeguati per affrontare le cause di tensione e di conflitto violento. Ogni situazione e ogni
conflitto sono specifici, ma alcuni fattori hanno incontestabilmente una dimensione
trasversale e vanno colti in questo senso. È il caso in particolare della droga, delle armi
leggere, dell’accesso a e gestione delle risorse naturali, del degrado ambientale, delle malattie
infettive, delle grandi migrazioni di popolazioni, del traffico di esseri umani e del ruolo degli
interessi economici privati nelle regioni instabili. Questo elenco non è affatto esauriente, ma
può essere una base per un dibattito nel contesto internazionale. In tutti questi casi, la
Commissione intende avanzare alcune proposte concrete nelle organizzazioni internazionali
competenti (ONU, G8 e OCSE).
Droghe
La droga e la criminalità  sono legati a doppio filo. Le organizzazioni criminali che operano
nella produzione e distribuzione degli stupefacenti in pratica hanno trasformato alcune parti
del mondo in zone ad ‘accesso vietato’. Le ingenti somme di denaro che circolano nel mercato
della droga e nel riciclaggio di denaro sporco, e la velocità  con la quale è possibile realizzare
dei profitti, hanno attirato movimenti terroristici e organizzazioni paramilitari alla ricerca di
fondi per l’acquisto di armi. I bersagli preferiti sono in genere zone in cui il tessuto sociale è
già  compromesso dalla povertà  e/o dall’instabilità  politica. Di conseguenza, il conflitto
violento è una minaccia costante lungo le due direttrici principali per le quali passa la droga
che arriva in Europa: la via della cocaina che proviene dall’America latina e la via dell’eroina
che parte dall’Afghanistan.
18
Le attività  esterne dell’UE fanno parte del piano d’azione 2000-2004 dell’UE adottato dal
Consiglio europeo di Feira che comprende riduzione della domanda, riduzione dell’offerta e
cooperazione internazionale (segnatamente con l’ONU)
Dal 1996 l’UE sostiene i 29 Stati e territori dei Caraibi tramite un programma d’azione
completo. Tale iniziativa ha rafforzato sia la capacità  interna dei paesi in questione che la
cooperazione con l’Unione. I programmi che abbiamo attuato in America Latina invece si
concentrano al sostegno dello sviluppo (con attività  quali progetti di sviluppo alternativo,
rafforzamento istituzionale e recupero dei tossicodipendenti). In Colombia, la Commissione
sta per finanziare un progetto che utilizza rilevamenti fotografici da satellite per individuare le
coltivazioni illegali. Contemporaneamente, la CE cerca di collocare dei “filtri” lungo la via
dell’eroina dall’Afghanistan, che si sono concretizzati in programmi di sostegno in Iran e in
Asia centrale, nel Caucaso meridionale e presto in Ucraina, Moldavia e Bielorussia; mentre il
programma Phare per i Balcani che entrerà  presto nella seconda fase ha già  prodotto risultati
lusinghieri.
La Commissione concentrerà  le sue azioni di cooperazione e di lotta alla droga sulle due
direttrici principali per le quali la droga affluisce all’Europa, attraverso i Balcani e fra
l’America Latina e i Caraibi, continuando a contare sull’esperienza accumulata dagli Stati
membri.
Armi leggere
Le armi leggere sono le “armi di distruzione di massa” dei poveri. Rispetto ad ogni altra classe
di armamento, ad esse si deve il maggior numero di morti e feriti e hanno la più devastante
potenza distruttrice delle strutture politiche e sociali. Le aree più tormentate dai conflitti e più
esposte a soffrirne le conseguenze sono anche quelle dove è più facile procurarsi delle armi
leggere e dove è meno probabile che queste siano sottoposte a controlli legali. Nel caso di
conflitto violento o di crollo delle strutture statali (come ad esempio in Albania nel 1997,
dove vennero rubate 700.000 armi leggere dagli arsenali del paese), l’ubiquità  delle armi
leggere può facilmente pregiudicare il ripristino dello Stato di diritto creando invece le
condizione per il riaccendersi del conflitto violento. Inoltre, le armi leggere circolano
facilmente e sono pronte a essere riciclate per alimentare conflitti altrove.
Oltre alle azioni dell’UE miranti a regolamentare l’esportazione di armi convenzionali10, la
Commissione ha deciso sulla base dell’azione comune del dicembre 1998, di fornire
assistenza finanziaria e tecnica a progetti che mirano a combattere l’accumulo e la diffusione
delle armi leggere (per esempio in Cambogia, Sudafrica, Mozambico e Georgia/Ossezia
meridionale. Attualmente è allo studio un progetto di raccolta di armi leggere nelle Isole
Salomone. Finora queste azioni non hanno avuto largo respiro, tuttavia la Commissione
ritiene che questo sia un campo di grande potenzialità  per le azioni dell’UE. Inoltre, la
Commissione sta preparando attivamente la Conferenza dell’ONU sul traffico illecito di
piccole armi e armi leggere che si terrà  nell’estate del 2001.
Nei paesi a conflitto potenziale, il settore doganale, grazie al suo ruolo di prevenzione dei
traffici di varia natura, compreso quello di armi leggere in circolazione, merita un’attenzione
particolare. Gli aiuti comunitari hanno coinvolto molti paesi, in particolare nella regione ACP.
In Bosnia uno dei programmi della Comunità  di maggior successo è stato il programma
CAFAO (Ufficio per l’amministrazione delle dogane e del fisco).
10 vedi il Codice di condotta dell’UE sull’esportazione di armi del 1998
19
Occorre notare infine che tutte le azioni attualmente in corso e comprese nel quadro UE o
della Comunità  per la prevenzione della proliferazione delle armi nucleari, chimiche,
biologiche, a duplice impiego e convenzionali e per la promozione della sicurezza nei settori
civili collegati si possono interpretare anche come azioni che contribuiscono al fine della
prevenzione dei conflitti.
La Commissione darà  una priorità  più alta al proprio sostegno mirante a controllare la
diffusione delle armi leggere e si adopererà  per promuovere una ambiziosa posizione
dell’Unione in vista della prossima conferenza dell’ONU sul commercio illegale di piccole
armi e armi leggere. Nell’ambito della gestione di programmi sulle armi leggere, la
Commissione analizzerà  attentamente la situazione del settore doganale.
Risorse naturali: gestione e accesso
La lotta per le risorse naturali è spesso la causa profonda di tensioni all’interno di un paese, a
livello locale o nazionale, oppure in un contesto regionale. Le fonti del conflitto sono
molteplici e comprendono le risorse idriche e geologiche (petrolio, gas naturale, pietre
preziose e minerali) e le risorse biologiche (per esempio, aree di pesca e foreste).
I conflitti relativi alle risorse geologiche si manifestano in modo particolare in molte parti
dell’Africa (Liberia, Congo-Brazzaville, Sudan, ecc.). Un caso molto importante è quello del
commercio illegale di diamanti i cui proventi servono ad alimentare i conflitti. In molti casi il
controllo di questa fonte di ricchezza è all’origine stessa dei conflitti. La Commissione
accoglie con soddisfazione la risposta delle grandi imprese di questo settore che cercano di
introdurre un sistema di certificazione sull’origine dei diamanti grezzi. Da parte sua la
Commissione è attivamente impegnata nel Processo Kimberley che è un tentativo di
instaurare un sistema in linea con la risoluzione ONU 55/56. Se questo sistema di
certificazione fosse stato già  operativo, le sanzioni dell’ONU contro “i diamanti dei conflitti”
sarebbero state più efficaci.
La condivisione delle risorse idriche nelle regioni povere d’acqua è una delle cause di
tensione politica più comuni e complesse. Tali situazioni si incontrano oggi nel Corno
d’Africa, nella valle del Nilo, nel bacino del mare di Aral e in Medio oriente. Ai conflitti sulle
risorse idriche si aggiungono a volte vertenze parallele che riguardano i diritti di navigazione
e le frontiere. La Commissione ha sostenuto una serie di iniziative per i conflitti relativi alle
risorse idriche, segnatamente nell’area del Mare d’Aral, in Africa australe e orientale e nel
Medio oriente
Occorre segnalare un progetto particolarmente utile nel contesto del processo di pace in
Medio Oriente, noto come EXACT. Si tratta di una struttura istituzionale regionale e banca
dati per la gestione delle risorse idriche istituito da un gruppo israeliano/giordano/palestinese
con finanziamenti MEDA. Nell’ambito di questo progetto si è realizzata una cooperazione
tecnica fra Israele, l’Autorità  palestinese e la Giordania che procede nonostante la turbolenta
situazione politica.
A breve termine, la prevenzione dei conflitti è impossibile senza la messa in atto di
meccanismi efficienti che garantiscono il rispetto degli accordi nazionali e internazionali sui
quali si fondano generalmente i diritti in materia di condivisione delle risorse idriche.
L’inosservanza di tali accordi conduce inevitabilmente a conflitti interni o tra Stati. A lungo
termine, la prevenzione dei conflitti legati alle risorse idriche passa necessariamente per la
costruzione di una cooperazione mirata all’equa gestione delle risorse idriche condivise.
20
– La Commissione svolgerà  un ruolo attivo nel gruppo di lavoro Kimberley sul sistema di
certificazione dei diamanti grezzi e presenterà  al Consiglio un documento programmatico
entro la fine dell’anno che esporrà  le alternative sulla questione.
– Laddove esista un chiaro impegno verso la collaborazione regionale, la Commissione
sosterrà  le azioni regionali miranti ad un’equa gestione delle risorse idriche condivise.
Degrado ambientale
Il degrado ambientale, spesso legato strettamente ai problemi di approvvigionamento delle
risorse come l’accesso alle risorse idriche, può essere sia fra le cause che la conseguenza
stessa di un conflitto. Ad esempio, il degrado del territorio o i cambiamenti climatici possono
avere un effetto destabilizzante in molte regioni a causa di una riduzione della superficie
coltivabile, della perdita di fonti di reddito e di migrazioni.
Il cambiamento climatico rappresenta forse il problema ambientale più spinoso in assoluto.
L’innalzamento atteso del livello dei mari, lo sconvolgimento delle condizioni meteorologiche
prevalenti e gli effetti sulla produttività  delle risorse agricole e ittiche costituiscono una
minaccia reale per molti, soprattutto per molti Stati in via di sviluppo che si trovano su
piccole isole. Il 60% della popolazione mondiale vive su aree costiere, che sono le più esposte
al rischio: la perdita dei mezzi di sussistenza e le migrazioni di massa sono una possibilità
reale in molte regioni.
La perdita della superficie forestale è un altro esempio di minaccia alla sicurezza derivante dal
degrado ambientale. Senza considerare le conseguenze globali (le foreste sono un importante
fattore di stabilizzazione del cambiamento climatico), la distruzione delle foreste può generare
conflitti fra gruppi locali, governi e il settore privato.
In questa situazione, i programmi di cooperazione ambientale della CE possono svolgere un
ruolo importante nella costruzione della fiducia fra le comunità  e nel rafforzamento della
cooperazione transfrontaliera.
La commissione affronterà  le questioni legate alle risorse naturali e al degrado ambientale
attraverso programmi bilaterali e regionali e aumenterà  il proprio sostegno ai paesi partner per
l’applicazione degli Accordi ambientali multilaterali. Verrà  accordata inoltre un’alta priorità  ai
progetti di riabilitazione ambientale nei programmi postbellici.
Il diffondersi delle malattie contagiose
Poche sfide turbano tanto e coinvolgono tanto profondamente lo sviluppo sociale ed
economico (e in ultima analisi la stabilità  politica) della diffusione delle principali malattie
infettive, soprattutto l’HIV/AIDS, la malaria e la tubercolosi. Nel 1999 si è stimato che oltre
33 milioni di persone nel mondo viveva con l’HIV/AIDS, di queste il 95% in paesi in via di
sviluppo. La malaria e la tubercolosi stanno riemergendo in regioni dove erano in precedenza
sotto controllo e grazie alla crescente resistenza ai trattamenti, sono tornate in crescita in tutto
il mondo. I flagelli dell’AIDS, della malaria e della tubercolosi hanno riportato gli sforzi di
sviluppo indietro di decenni, facendo crollare l’aspettativa di vita, provocando cambiamenti
nelle strutture di produzione e causando problemi socio-economici drammatici nei paesi più
colpiti.
La Commissione ha recentemente presentato un programma d’azione per la lotta contro la
diffusione di queste malattie nell’arco dei prossimi cinque anni. Il programma, che si basa
21
sulla strategia comunitaria sulle malattie contagiose sviluppata nel contesto dell’obbiettivo di
riduzione della povertà  per l’assistenza esterna, sottolinea la necessità  di migliorare l’accesso
all’assistenza e ai farmaci, in particolare tramite l’istituzione di un sistema mondiale di prezzi
articolato su livelli differenziali, sulla riduzione delle tariffe e di altri costi associati ai prodotti
farmaceutici, sul rafforzamento delle politiche dei paesi in via di sviluppo e della loro capacità
produttiva nel settore farmaceutico.
Le probabilità  di successo di questi obbiettivi cresceranno grazie a una concertata azione
internazionale attraverso l’ONU, la Banca mondiale, l’Organizzazione mondiale per la sanità  e
le ONG così come i partner del G8 e l’industria. Il vertice UE/USA del dicembre 2000 ha
individuato nella cooperazione in questo settore una area prioritaria di cooperazione
transatlantica.
Flussi di popolazione e traffico di esseri umani
Sebbene grandi flussi di popolazione (migrazioni, massicce richieste d’asilo, profughi interni e
internazionali) vengano considerati di solito una conseguenza dei conflitti piuttosto che una
causa, essi possono avere anche un effetto destabilizzante e contribuire all’allargamento e
all’aggravarsi del conflitto. Far fronte a tali afflussi di popolazione e ai loro effetti collaterali
sulle popolazioni locali o confinanti è particolarmente difficile per i paesi in via di sviluppo.
L’opera del gruppo ad alto livello “Asilo e migrazione”creato dal CAG nel dicembre 1998 è il
primo tentativo di sviluppare una politica esterna dell’UE sul temi dell’asilo e della migrazione
utilizzando le diverse misure offerte dal Trattato: politica estera, assistenza economica e allo
sviluppo, migrazione e asilo, lotta alla discriminazione basata fra l’altro sul sesso e la lotta alle
migrazioni illegali. I piani d’azione attualmente in corso in Sri Lanka, Somalia, Albania,
Afganistan, Irak e Marocco mirano tutti ad affrontare in modo generale le radici
dell’abbandono del paese d’origine, limitando in tal modo le conseguenze potenzialmente
dannose dei grandi flussi umani per i paesi confinanti e l’UE. Finora tuttavia l’approccio
dell’UE non è stato troppo spesso propositivo.
I flussi migratori possono essere causati anche dalle organizzazioni criminali. La lotta contro
il traffico di esseri umani, in particolare delle donne e dei bambini, fa parte dei programmi di
cooperazione della CE. Ad esempio, è imminente l’avvio di un progetto UE-USA per
combattere il traffico di donne in Russia.
La Commissione cercherà  di approfondire il dialogo con le organizzazioni
specializzate per meglio rilevare i flussi di popolazione destabilizzanti nelle fasi
iniziali. Tali organizzazioni potrebbero comprendere l’Organizzazione internazionale
per le migrazioni (OIM) e l’Alto commissariato per i rifugiati delle Nazioni unite
(ACNUR).
Il ruolo del settore privato nelle aree instabili
Gli operatori economici privati stranieri svolgono un ruolo determinante nello sviluppo socioeconomico
di molti paesi ma possono anche essere parzialmente responsabili del perdurare o
anche della creazione di cause strutturali di conflitto. Gli esempi più pertinenti sono quelli
delle società  private le cui attività  (ad esempio, lo sfruttamento di risorse naturali) arrecano
pregiudizio allo sviluppo duraturo da un punto di vista ambientale e sociale.
La CE partecipa attivamente, assieme agli Stati membri, allo sforzo dell’OCSE di attuare i
propri orientamenti per le imprese multinazionali (versione rivista, giugno 2000) che mirano
22
ad incoraggiare un comportamento responsabile delle imprese nelle loro operazioni all’estero,
particolarmente nei paesi in via di sviluppo, quali il rispetto dei diritti umani per le
popolazioni locali e la non ingerenza nelle attività  politiche locali.
La CE è anche impegnata, assieme alle parti sociali e ad organizzazioni della società  civile, in
altre iniziative a favore del libero scambio e dei codici di condotta volontari per le imprese
che investono all’estero. In tali casi il nostro ruolo è sostanzialmente quello di intermediario,
avvicinando le parti in questione e favorendo il dialogo e il confronto. Nel 2001 la
Commissione presenterà  un Libro verde sulla responsabilità  sociale delle imprese (RSI) che
affronterà  la questione della prevenzione dei conflitti e il ruolo che le imprese possono
svolgere in questo settore.
La Commissione si impegna a promuovere attivamente gli orientamenti per le imprese
multinazionali dell’OCSE che mirano ad incoraggiare un comportamento responsabile delle
imprese nelle loro operazioni all’estero, particolarmente nei paesi in via di sviluppo.
23
2. REAZIONE RAPIDA AI CONFLITTI NASCENTI
Parallelamente alla sua strategia di prevenzione a lungo termine, l’UE avrà  sempre più la
necessità  di reagire rapidamente al deterioramento della situazione in un determinato paese
con violazione massiccia dei diritti dell’uomo, scoppi frequenti di violenza, instabilità
elettorale, crollo delle strutture dello Stato o marginalizzazione di un gruppo etnico. In tali
situazioni le misure dell’UE saranno tanto più efficaci quanto saranno prese in una fase
iniziale.
La capacità  di una risposta adeguata dipende in modo cruciale dalla presenza nell’UE di veri
meccanismi d’allarme rapido. Questi meccanismi devono servire non soltanto ad allertare i
centri decisionali e operativi dell’UE dell’imminenza di una crisi ma anche a studiarne le cause
e conseguenze potenziali, e in seguito a definire risposte adeguate. Tuttavia, per fare un uso
pieno di tali meccanismi ed acquistare credibilità , l’UE deve dar prova di avere la volontà
politica di fare ciò che è necessario per scongiurare il conflitto aperto.
La Commissione quindi sottoscrive decisamente la proposta che il Consiglio segua
periodicamente le situazioni regionali al fine di individuare e osservare le zone di conflitto
potenziale. La Commissione opererà  in accordo con il Segretario generale/Alto rappresentante
per ottimizzare queste operazioni, compresa l’istituzione di meccanismi d’allarme rapido
(indicatori, reti, raccolta di informazioni11, coinvolgimento delle ONG, ecc.). La rete di
delegazioni della Commissione che copre il mondo intero darebbe ampia capacità  di
osservazione delle zone di instabilità . Queste informazioni sono messe sistematicamente a
disposizione dell’Unita politica del Consiglio per migliorare le capacità  di analisi dei conflitti
dell’UE. La Commissione è all’opera per aggiornare gli strumenti di comunicazione al fine di
garantire alle delegazioni la possibilità  di fornire dati sostanziosi e in tempo utile, compreso in
situazioni di instabilità  o di crisi.
La Commissione opererà  assieme al SG/AR per osservare periodicamente le zone di conflitto
potenziale e istituire sistemi d’allarme rapido.
11 anche nel contesto della recente iniziativa Monitoraggio globale per l’ambiente e la sicurezza (GMES),
parte della Strategia europea per lo spazio (COM(2000)597)
24
Rifugiati dal Kosovo – Sostegno dell’UE ai paesi confinanti
Gli inizi di aprile del 1999 hanno visto il tentativo di deportare
sistematicamente la popolazione non serba del Kosovo verso
gli stati confinanti, una mossa architettata da Milosevic allo
scopo di destabilizzare appunto gli stati confinanti con la
Serbia. Alla data del 6 aprile, 280.000 rifugiati erano arrivati
in Albania, 136.000 nella FYROM e 60.700 in Montenegro.
I paesi che hanno ricevuto l’afflusso si sono trovati ad
affrontare una crisi umanitaria per la quale erano totalmente
impreparati. Nella FYROM, ad esempio, l’afflusso dei
rifugiati ha rischiato di compromettere l’equilibrio etnico sul
quale si fonda la vita politica. Il pericolo di destabilizzazione
per l’intera regione era elevatissimo. Il 17 aprile la
Commissione, che aveva già  inviato una missione di
ricognizione, ha concesso ai governi della FYROM, del
Montenegro e dell’Albania 100 milioni di euro per sostenere i
costi derivanti dai rifugiati e altri 150 milioni in aiuti
umanitari diretti.
La capacità  da parte della Commissione di superare i vincoli
imposti dalle procedure amministrative e di rispondere
rapidamente a questa situazione critica e delicata è stato un
fattore chiave per scongiurare una grave crisi regionale.
A. Ottimizzazione degli strumenti della Comunità
Di fronte al deterioramento di una
situazione, l’UE ha alcuni strumenti
tradizionali (comunitari) a
disposizione. Ad esempio, la
Commissione può inviare missioni
di osservatori elettorali (come in
Zimbabwe) o fornire aiuti economici
di emergenza. La crisi del Kosovo
rappresenta un caso interessante in
cui l’aiuto finanziario è stato
assegnato rapidamente ad un paese
vicino che doveva far fronte ad un
afflusso di rifugiati o deportati per
evitare una destabilizzazione su scala
regionale (vedi riquadro). Il
Montenegro è un altro esempio di
come un programma d’assistenza
possa venire rapidamente in aiuto di
una strategia politica predefinita
(vedi riquadro). Nel gennaio 2001,
quando lo Stato di Israele bloccò il
gettito fiscale dell’Autorità
palestinese, la Commissione è
intervenuta a scongiurare la crisi economica dei Territori autonomi con un finanziamento di
emergenza in denaro pari a 30 milioni di euro reso rapidamente disponibile dal dispositivo di
cassa e seguito poi da altra assistenza.
La Commissione persegue le azioni esposte nella Comunicazione della Commissione
sull’assistenza e il monitoraggio delle elezioni da parte dell’Unione europea12 per l’invio
rapido di osservatori elettorali dell’UE appositamente formati.
Inoltre, l’assistenza umanitaria può fornire un contributo indiretto e tuttavia importante per la
prevenzione dei conflitti contribuendo ad arginare flussi potenzialmente destabilizzanti di
rifugiati o a ridurre l’impatto destabilizzante sui paesi confinanti (per esempio: ex Repubblica
iugoslava di Macedonia, Albania, Kenia, Tanzania).
12 COM(2000)191 fin.
25
Montenegro – L’UE risponde al rischio di
destabilizzazione
Il Montenegro ha assunto una posizione neutrale durante la
guerra del Kosovo, nonostante i bombardamenti della
NATO sul suo territorio che solo con grande difficoltà  il
governo ha potuto giustificare verso la popolazione. L’UE ha
offerto ai leader del Montenegro il proprio sostegno politico,
encomiando il presidente Djukanovic per la condotta
democratica e la coraggiosa presa di posizione di fronte alle
pressioni politiche esercitate da Milosevic e più in generale
approfittando di tutte le occasioni per manifestare il proprio
sostegno. Il fermo impegno della Comunità  a favore di una
condotta democratica è stato espresso chiaramente attraverso
le visite ad alto livello di un membro della Commissione e
l’accoglienza riservata alle autorità  montenegrine nelle
capitali occidentali.
Va sottolineato tuttavia che il sostegno politico è stato
accompagnato da programmi di assistenza mirati
attentamente a compensare la tremenda pressione economica
esercitata dall’amministrazione federale controllata da
Milosevic che, fra l’altro, ha cercato di soffocare l’economia
della provincia chiudendo le frontiere amministrative e ha
bloccato il pagamento delle pensioni ai montenegrini. I
programmi di assistenza sono stati quindi finalizzati ad
offrire un sostegno economico tangibile e immediato alla
popolazione. Tali aiuti hanno compreso il pagamento di
assegni familiari nel quadro del programma di sicurezza
alimentare, la fornitura di aiuti all’agricoltura, attrezzature
mediche e dei trasporti, il sostegno all’acquisto di energia
elettrica dai paesi confinanti e il ripristino delle infrastrutture
di base per migliorare in modo effettivo e tangibile la vita
quotidiana della popolazione. L’obiettivo generale era
mantenere la coesione sociale e favorire un processo
democratico stabile nell’interesse del Montenegro e di tutta
la regione.
Nella cooperazione allo sviluppo, la
riforma della programmazione introdurrà
un sistema di programmazione
permanente che consentirà  una maggior
flessibilità  di risposta sia ai bisogni che
ai livelli di esecuzione dei paesi partner.
Il sistema può essere impiegato sia come
incoraggiamento positivo che per
restringere la cooperazione. Nelle
situazioni critiche la Comunità  può
esercitare pressione anche prendendo
misure negative, come la sospensione
totale o parziale dei programmi di
cooperazione.
B Garantire una reazione
pronta da parte della
Comunità
Il meccanismo di reazione rapida
(MRR) approvato dal Consiglio il 26
febbraio permetterà  alla Commissione di
intraprendere nell’ambito di un unico
quadro giuridico e finanziario un ampio
ventaglio di azioni a breve termine che
avrebbero altrimenti richiesto procedure
di decisione più macchinose. Ad
esempio, in una situazione di crisi, la
Commissione sarà  in grado di avviare
operazioni a breve termine come
l’assistenza mirata (per esempio il
programma del 1999 Energia per la
democrazia in Serbia) missioni di
esplorazione, di mediazione e invio di osservatori dei diritti dell’uomo. Nei casi in cui è
essenziale la rapidità  iniziale ma occorre comunque continuare le azioni su un periodo più
lungo, il meccanismo di reazione rapida consentirebbe di prendere rapidamente iniziative di
costruzione della pace, ricostruzione e sviluppo gettando però le basi per azioni di più lunga
durata utilizzando gli strumenti comunitari tradizionali.
C. Strumenti politici e diplomatici
L’UE ha una serie di opzioni politiche e diplomatiche a disposizione nel caso in cui la
situazione in un paese o regione determinati sembra deteriorarsi con rapidità . Queste vanno
dalla nota formale o iniziativa diplomatica, alla procedura di dialogo politico, all’invio di una
missione di esplorazione o di un gruppo di osservatori dell’UE e la nomina di un
rappresentante speciale. In questo contesto, il dialogo politico e il rappresentante speciale
meritano un’attenzione speciale.
Come considerazione di livello generale occorre ribadire che la credibilità  dell’UE dipende
dalla sua capacità  di adottare una linea politica comune sulle questioni più delicate, cosa che
non è accaduta troppo spesso.
26
Dialogo politico
L’UE è impegnata in un dialogo politico su vari livelli di formalità  con tutti i paesi con i quali
intrattiene un rapporto. Il dialogo di lungo periodo sulle questioni politiche inclusi i diritti
umani e la democratizzazione possono svolgere un ruolo di allarme rapido avvertendo
dell’insorgere di problemi che potrebbero sfociare più tardi in conflitti violenti e contribuendo
ad una loro risoluzione nelle fasi iniziali. Esso è di particolare importanza anche nel caso in
cui una situazione già  tesa rischia di sfuggire di mano.
Questo strumento deve essere più flessibile, robusto e rapido per avere un qualche impatto in
tali situazioni. Ciò implica che a monte l’UE sia capace di definire politiche e posizioni in
tempo utile tenendo in debito conto la situazione reale in loco, le attese e gli eventuali timori
di tutte le parti, la misura probabile della loro determinazione e infine la volontà  reale dell’UE
di far sentire la propria influenza. A sua volta, ciò significa che gli Stati membri definiscano
se non una strategia comune, almeno una linea politica comune.
I principi dell’articolo 11 dell’accordo di Cotonou e la procedura di dialogo prevista
all’articolo 8 offrono possibilità  in termini di prevenzione dei conflitti nei paesi ACP. La
Commissione ritiene che un obiettivo importante del dialogo politico sia prevenire, nella
misura del possibile, che situazioni di difficoltà  o tensione politica sfocino in conflitto armato.
Di conseguenza il dialogo dovrebbe comprendere scambi di vedute sulle situazioni di crisi e
di conflitto, iniziative di mediazione e negoziato e sostegno ai processi di pace. In caso
positivo, tale dialogo politico condotto secondo l’articolo 8 ridurrà  le probabilità  che la
situazione degeneri fino al punto che l’UE debba ricorrere alle consultazioni di cui all’articolo
96.
Quando tuttavia la procedura dell’articolo 96 si attiva a causa di violazioni degli elementi
essenziali (rispetto dei diritti dell’uomo, principi democratici e Stato di diritto), il processo di
consultazione consente all’UE di inviare forti messaggi politici e di ricercare soluzioni
accettabili. Il caso della Costa D’Avorio è illuminante; la procedura è stata rinnovata a
febbraio 2001 ed è stato formato un comitato per consentire all’UE di osservare le misure
eventualmente adottate assieme alle autorità  ivoriane, il che contribuisce a sviluppare un
approccio cooperativo.
La Commissione ritiene che nell’imminenza di una crisi occorra fare un utilizzo più
sistematico del dialogo politico sulla base di una linea politica forte. Questo strumento deve
essere più mirato, flessibile rispetto al tempo e più robusto che in passato. La Commissione è
pronta a collaborare con il SG/AR per sviluppare proposte concrete in questo ambito.
Rappresentanti speciali dell’UE
I rappresentanti speciali dell’UE costituiscono un altro mezzo per disinnescare crisi potenziali.
Finora i rappresentanti speciali sono stati generalmente utilizzati in caso di conflitto aperto
(come nella regione dei Grandi laghi, in Medio Oriente o nel Corno d’Africa), ma a loro
possono essere affidate anche missioni diplomatiche di prevenzione. Gli orientamenti
Consiglio del 30 marzo 2000 dispongono con maggior chiarezza in merito alla nomina e alla
gestione dei rappresentanti speciali dell’UE. Tuttavia, per essere più efficaci e credibili ai
rappresentanti speciali occorre dare il ruolo di mediatori che operano a tutti gli effetti in nome
dell’Unione, e che il Consiglio attribuisca loro un mandato chiaro sulle posizioni politiche da
prendere.
27
La Commissione ritiene che i rappresentanti speciali siano utilizzati più spesso come
mediatori, che siano autorizzati a prendere posizioni decise sulle situazioni per le quali sono
stati delegati e che la loro missione possa anche essere di breve periodo (ad esempio 6 mesi).
La Commissione è pronta a collaborare con il SG/AR per sviluppare proposte concrete in
questo ambito.
D. Utilizzo delle sanzioni
Generalmente si impongono sanzioni dopo lo scoppio di un conflitto allo scopo di privare un
“bersaglio” (un paese, una parte o altra entità ) dei mezzi per proseguire o intensificare l’azione
violenta. Tali mezzi solitamente comprendono armi e altro materiale bellico, proventi delle
esportazioni, capitale straniero, merci e tecnologia di importazione o strutture dei trasporti.
Altri tipi di sanzioni come il blocco dei visti o la riduzione delle rappresentanze diplomatiche
di solito hanno lo scopo di dare un forte segnale politico. Esistono buoni motivi tuttavia per
studiare l’utilizzo delle sanzioni anche a titolo preventivo sottraendo ad una parte
potenzialmente belligerante i mezzi per dare inizio ad un conflitto. Numerosi regimi di
controllo delle esportazioni (in settori come l’energia atomica, i missili, la produzione
chimica, le armi leggere, ecc.) costituiscono effettivamente una forma di sanzioni preventive.
Fino ad oggi le sanzioni hanno prodotto risultati piuttosto deludenti; poichè sono state
orchestrate e applicate in modo inadeguato esse sono arrivate spesso tardi e male. Le sanzioni
finanziarie prese contro il governo della Repubblica federale di Jugoslavia nel 1998-2000, ad
esempio, avrebbero potuto essere veramente efficaci per prevenire l’ingerenza della RFJ in
Kosovo se fossero state indirizzate immediatamente e senza ambiguità  contro le persone
responsabili delle decisioni politiche del paese.
Il ricorso a sanzioni come strumento preventivo (“le sanzioni intelligenti”) volte a
minimizzare la sofferenza della gente comune si dovrebbe fondare su una rigorosa analisi
preliminare. Gli “indicatori di conflitto potenziale” summenzionati potrebbero rivelarsi utili in
questa analisi e permettere di identificare le parti suscettibili di iniziare un conflitto e
individuare la loro base di potere esistente o potenziale. Questa strategia permetterebbe di
determinare in quale misura la comunità  internazionale può effettivamente bloccare o
impedire lo sviluppo o il rafforzamento di una base di potere sottraendo l’accesso ai mercati di
merci, capitali, tecnologia e altri beni materiali e immateriali.
Poichè le sanzioni provocano spesso serie distorsioni economiche, occorrerà  comprendere nel
loro esame da una parte una valutazione dei potenziali vantaggi politici e dall’altra il danno
economico reale che potrebbero arrecare.
Qualsiasi sanzione preventiva dovrà  essere giustificata come contromisura legittima in
risposta a gravi violazioni dei diritti umani e infrazioni di carattere umanitario. Tuttavia, in
linea generale esse devono essere compatibili con gli obblighi internazionali13, comprese le
regole dell’OMC, l’accordo di Cotonou e i vari accordi bilaterali.
La Commissione aprirà  un dibattito con il Consiglio sul modo di garantire la capacità  dell’UE
di definire e applicare sanzioni preventive.
13 Nel caso in cui le sanzioni siano imposte inizialmente dalle Nazioni Unite si stabilisce una priorità  sugli
altri obblighi e si assicura senz’altro la loro compatibilità .
28
E. Adattamento dei meccanismi dell’UE di gestione delle crisi
I nuovi meccanismi civili e militari di gestione delle crisi, sviluppati attualmente nel quadro
della politica europea di sicurezza e di difesa (PESD) si potrebbero utilizzare nelle prime fasi
di un conflitto imminente. Benchè concepiti in partenza per la gestione delle crisi, essi
potrebbero svolgere in modo altrettanto efficace una funzione preventiva in un contesto di
“pre-crisi”. Sul versante militare, le modalità  di attuazione dei compiti di Petersberg,
compresa la cooperazione con paesi terzi e altre organizzazioni come la NATO, necessitano
di una ulteriore elaborazione nel quadro della PESD.
Sul versante civile, in una serie di settori individuati dal Consiglio europeo di Feira (polizia,
Stato di diritto, amministrazione e protezione civile), la Commissione sta collaborando con gli
Stati membri per identificare un insieme di obbiettivi specifici e dettagliati. La Commissione
ha già  presentato una proposta di progetto di decisione per coordinare le attività  di protezione
civile degli Stati membri con specifico riferimento alla formazione e all’invio di gruppi di
valutazione. Tale proposta dovrebbe essere adottata fra breve.
Nei settori dello Stato di diritto e dell’amministrazione civile un grande problema che l’Unione
deve affrontare è la mancanza di personale disponibile e propriamente qualificato da inviare
nelle missioni internazionali. L’Unione non è la sola a dover affrontare questo problema che
affligge anche l’ONU, l’OSCE e altri enti impegnati in missioni di pace internazionali. È
opinione della Commissione che il modo migliore per costruire la capacità  dell’Unione in
questo campo è sviluppare degli standard comuni di assunzione e dei programmi di
formazione comuni. Il personale dispiegato dovrebbe ricevere anche una formazione specifica
sulle questioni di genere.
Riguardo alla formazione nei settori dello Stato di diritto e dell’amministrazione civile da
inviare nelle missioni internazionali, la Commissione invita gli Stati membri a collaborare con
l’ONU e l’OSCE. La Commissione è pronta a sostenere tali programmi di formazione tramite i
fondi comunitari.
Comunque una cosa è certa: allestire un dispositivo civile di gestione della crisi e spiegarlo a
fini preventivi non può sostituirsi al rafforzamento della capacità  di paesi o regioni instabili di
gestire i propri conflitti in modo pacifico.
3. POTENZIARE LA COOPERAZIONE INTERNAZIONALE SULLA PREVENZIONE DEI
CONFLITTI
È ovviamente difficile organizzare una azione internazionale coerente fintanto che la
situazione in un’area potenzialmente problematica resta confusa . È per questo che la
cooperazione internazionale, sotto qualsiasi forma, deve identificare non appena possibile
ogni potenziale scoppio conflittuale e garantire il coordinamento delle misure preventive. La
necessità  di una cooperazione internazionale è altrettanto cruciale quando si tratta di reagire in
modo coerente ai conflitti imminenti.
A. Cooperazione con gli altri paesi
La prevenzione dei conflitti è parte integrante del dialogo politico dell’UE con molti paesi
partner del mondo industrializzato come gli USA, il Canada, il Giappone, la Russia e la
Norvegia. Indipendentemente dai diversi approcci utilizzati singolarmente, l’UE condivide
con tutti le finalità  politiche comuni di sicurezza e stabilità  internazionali. Il dialogo con
29
Timor est – cooperazione internazionale
Il caso di Timor est illustra l’azione dell’UE in uno scenario
postbellico.
Dopo le violenze scoppiate nel settembre 1999, l’UE non solo
ha fornito immediata assistenza umanitaria ma ha anticipato il
bisogno di ricostruzione che sarebbe emerso urgentemente di
lì a poco. Sono state individuate due esigenze primarie:
rendere operativo un sistema amministrativo (cioè
l’amministrazione dell’ONU) e preparare un piano di massima
coerente per la riabilitazione. Era chiaro fin dall’inizio che la
riuscita di qualsiasi approccio sarebbe dipesa da un buon
coordinamento e che a questo fine il miglior strumento
sarebbe stata l’Amministrazione transitoria delle Nazioni unite
a Timor est (UNTAET). Il Trust fund per Timor est (TFET),
un fondo internazionale aperto gestito dalla Banca mondiale, è
diventato il veicolo principale della riabilitazione postbellica.
Sin dall’inizio, la Commissione e gli Stati membri hanno fatto
affluire importanti contributi finanziari sia all’UNTAET che al
TFET. I risultati parlano da soli: Timor est è stata una delle
operazioni di riabilitazione più efficaci mai realizzate.
Qualche problema si è presentato a livello di coordinamento
della ricostruzione fra i donatori, le agenzie e l’UNTAET o
della speditezza delle operazioni; ma a fronte delle difficili
circostanze (si è trattato di partecipare alla costruzione di una
nazione praticamente dal nulla in poco più di due anni) queste
operazioni postbelliche vanno considerate un successo.
Inoltre, è indubbio che l’obiettivo politico concordato, vale a
dire la transizione senza scosse verso l’indipendenza con
strutture politiche ed economiche sostenibili, ha svolto un
ruolo importante nella riuscita delle operazioni.
questi partner si dovrebbe utilizzare per migliorare gli scambi di informazioni e il
coordinamento delle attività  così come della presenza nelle sedi internazionali. Esso potrebbe
anche servire a sviluppare in comune degli indicatori di conflitto. Da questo punto di vista,
l’UE ha molto da imparare da paesi come il Canada e la Norvegia che hanno sviluppato degli
indicatori di conflitto e dei sistemi di allerta assai avanzati ad uso della cooperazione allo
sviluppo.
Una rete particolarmente utile per il coordinamento dei donatori internazionali (e
multinazionali) resta la rete di prevenzione e risoluzione dei conflitti (CPR) nella quale sono
particolarmente attivi USAID, CIDA (Canada) e la Banca mondiale ed alcuni Stati membri.
Anche nelle situazioni post-belliche il coordinamento è di importanza fondamentale. Una
strada promettente per il coordinamento dell’assistenza post-bellica con altri paesi (e
organizzazioni internazionali), è l’approccio “Friends of” che consiste nel coordinamento di
azioni su un solo paese da parte del maggior numero possibile di donatori.
La Commissione propone di integrare più sistematicamente la discussione sui sistemi di
allarme rapido e il monitoraggio periodico delle zone di conflitto potenziale nel dialogo
politico con i paesi partner.
Nelle situazioni post-belliche, la Commissione intende svolgere un ruolo più attivo
nell’approccio “Friends of” e favorire gli scambi di informazione fra donatori.
B Cooperazione con le organizzazioni internazionali
Cooperazione con le Nazioni unite
Con un mandato generico di
mantenimento della pace e della
sicurezza internazionali, le Nazioni
Unite sono un partner chiave nella
prevenzione dei conflitti. L’UE e l’ONU
collaborano spesso nella prevenzione del
riaccendersi dei conflitti nell’ambito delle
missioni di pace. In due operazioni
recenti nelle quali l’UE ha assunto un
grande impegno politico (Kosovo e
Timor), le due organizzazioni si sono
suddivise i compiti, ciascuna nella
propria sfera di competenza. Nel caso di
Timor est, un fondo di garanzia gestito
dalla Banca mondiale ha fornito un
mezzo efficiente per convogliare i
contributi dei donatori (vedi riquadro per
Timor est). Nel caso del Kosovo, la
Commissione ha lanciato l’esercizio
“imparare le lezioni” sull’esperienza della
ricostruzione economica dell’UNMIK e
sul pilastro di sviluppo. Il principio di
complementarità  fra gli enti di
competenza è stato riaffermato di recente
nel corso del dibattito sulla cooperazione
30
per la costruzione della pace al quarto incontro di alto livello fra l’ONU e le organizzazioni
regionali tenutosi a New York nel febbraio 2001.
La commissione segue da vicino l’applicazione del rapporto Brahimi14 di cui sottoscrive
pienamente l’approccio alla costruzione della pace. Nella sua proposta del meccanismo di
reazione rapida (vedi sopra), la Commissione si è ispirata alle proposte del segretario generale
dell’ONU sull’istituzione di progetto di impatto rapido per i paesi che emergono da una crisi.
Tuttavia, è chiaro che esiste spazio per un dialogo più strutturato fra le due parti sull’obiettivo
comune della prevenzione dei conflitti sia a livello operativo che politico.
Dall’Accordo quadro CE/ONU del 1999, la Commissione si trova ora in una posizione
migliore per cooperare con l’ONU cofinanziandone le attività . La proposta della Commissione
per un nuovo regolamento finanziario della CE prevede una maggiore flessibilità  nel
finanziamento delle attività  dell’ONU, in particolare tramite il finanziamento di programmi e
contributi non specifici. È attualmente all’esame della Commissione la possibilità  di sostenere
il Fondo di garanzia per l’azione preventiva creato nel 1996 al fine di rafforzare la capacità
preventiva del Segretariato generale dell’ONU e la funzione di allarme rapido in situazioni di
crisi.
Per quanto attiene alle questioni ambientali legate alle situazioni di conflitto, il sistema
dell’ONU svolge un ruolo cruciale nella cooperazione multilaterale. Un gran numero di
accordi ambientali multilaterali fornisce il quadro giuridico per la cooperazione e la
costruzione della capacità  al fine di ridurre i problemi ambientali su scala globale, regionale o
di carattere comune.
La prevenzione dei conflitti dovrebbe essere un elemento centrale del dialogo strutturale posto
in essere dall’Unione e dal Segretariato generale dell’ONU. Da parte sua, la Commissione, che
ha già  sviluppato un dialogo programmatico con l’ACNUR e il PAM, propone di instaurare
dialoghi simili con altre agenzie, fondi e programmi dell’ONU.
A livello operativo la Commissione è pronta a scambiare i documenti di strategia nazionale
con le valutazioni nazionali comuni dell’ONU e intende avviare un dialogo sul tema con le
agenzie dell’ONU. Attualmente sta esaminando anche la possibilità  di offrire sostegno
finanziario al fondo di garanzia per l’azione preventiva.
Nel settore ambientale, la Commissione intende affermare il legame fra l’esaurimento delle
risorse naturali e la sicurezza nell’ambito dei lavori di preparazione per il riesame decennale di
Rio, il vertice mondiale sullo sviluppo sostenibile di Johannesburg nel 2002.
Cooperazione con le istituzioni di Bretton Woods
Per quanto riguarda il coordinamento con la Banca mondiale e il Fondo monetario
internazionale (FMI), uno sviluppo importante riguarda i documenti di strategia di riduzione
della povertà  (DSRP) redatti da una serie di paesi che ricevono aiuti da queste istituzioni15. Se
esiste già  una Strategia di riduzione della povertà , essa sarà  la base del sostegno della Banca
mondiale/FMI e del Documento di strategia nazionale della Commissione. Questo è il motivo
14 Rapporto del 21 agosto 2000 del gruppo speciale per le operazioni di pace dell’ONU.
15 Paesi che si qualificano come beneficiari di assistenza dall’IDA o di sostegno dallo Strumento di
riduzione della povertà  e di crescita (PRGF) del Fondo. È stata già  preparata una serie di PRGF per, ad
esempio, Albania, Bosnia, Mauritania e Tanzania.
31
per cui la Commissione ha avviato un dialogo sia con i paesi interessati che con la BM/FMI a
proposito dei prossimi documenti.
Nelle situazioni post-belliche non vanno sottovalutati i bisogni specifici in termini di bilancio.
Occorre mantenere un approccio che valuti le situazioni caso per caso in stretto
coordinamento con le istituzioni di Bretton Woods.
Cooperazione con l’OSCE e il Consiglio d’Europa
La Commissione mantiene un dialogo continuo e permanente sia con la Presidenza di turno
dell’OSCE (attualmente la Romania) che con il Segretariato dell’OSCE. Essa partecipa anche
a programmi o progetti congiunti (diritti umani, raccolta di armi leggere, ecc.). Sono
attualmente in corso delle discussioni approfondite con il Centro di prevenzione dei conflitti
dell’OSCE per uno scambio di informazioni sull’andamento delle attività  di prevenzione dei
conflitti in rapporto al sistema REACT dell’OSCE (Rapid Expert Assistance and Co-operation
Teams) e nel settore della formazione.
La Commissione e il Consiglio d’Europa hanno cooperato su programmi comuni per
sensibilizzare l’opinione pubblica su diversi temi legati alla pena di morte in Russia, Turchia,
Albania e Ucraina. Lo scorso anno, la CE ha esteso la sua cooperazione alle questioni dei
Rom nell’Europa sudorientale, della stabilità  democratica nel Caucaso settentrionale e del
sostegno alla riforma giudiziaria in Moldavia.
La Commissione continuerà  a perseguire la strada della cooperazione con l’OSCE e il
Consiglio d’Europa nel settore della prevenzione dei conflitti, particolarmente sviluppando
moduli e programmi comuni per la formazione del personale per le operazioni sul campo (cfr.
Il sistema REACT dell’OSCE).
Cooperazione con altri enti
Nell’OCSE, la commissione fa parte della Task force del CAS sui conflitti, la pace e la
cooperazione allo sviluppo nella quale intendiamo svolgere d’ora in avanti un ruolo più attivo.
Si tratta di un’utile sede per la costruzione delle capacità  di paesi donatori e beneficiari sulla
prevenzione dei conflitti.
Per quanto riguarda il G8, la Conflict Prevention Official-Level Meeting (CPOM) è stata
istituita lo scorso anno nel corso della presidenza giapponese. In seguito alle conclusioni della
riunione dei ministri degli esteri del G8 di Miyazaki, sono state immediatamente evidenziate
le questioni delle armi di piccolo calibro e le armi leggere, del rapporto fra conflitti e
sviluppo, del commercio illegale di diamanti, dei bambini nei conflitti armati e di una forza di
polizia civile internazionale. In occasione della presidenza italiana del G8 di quest’anno, il
ruolo delle donne e la responsabilità  sociale delle imprese verranno ad aggiungersi all’elenco.
Oltre a diverse azioni di carattere umanitario, la Commissione ha in programma di rafforzare
il dialogo con il Comitato internazionale della Croce Rossa, al massimo livello e mantenere
l’attuale scambio di informazioni a livello operativo. La Commissione presterà  inoltre
maggiore attenzione al sostegno del mandato non militare dell’organizzazione come garante
internazionale delle Convenzioni di Ginevra. Ad esempio, la Commissione ritiene che il
programma relativo alle visite dei prigionieri in Birmania condotte dal CICR sia una priorità .
Nel quadro del G8, la Commissione ha in progetto di utilizzare il CPOM del G8 per
promuovere le posizioni dell’UE su questi temi e migliorare la coerenza fra questa sede e le
32
altre sedi internazionali dove vengono discusse tali questioni.
C Cooperazione con le ONG
Con il loro sostegno allo sviluppo della società  civile e della democrazia, le ONG sono
operatori essenziali nella prevenzione a lungo termine dei conflitti. Sono spesso presenti sul
campo in situazioni caratterizzate dall’assenza delle strutture statali ufficiali. Esse possono
svolgere anche il compito di mediatori a livello di base e di osservatori neutrali affidabili in
situazioni dove non ci sia alcuna presenza internazionale. Le attività  di mediazione delle ONG
specializzate a volte sono risultate decisive in situazioni di crisi.
Intendiamo mettere l’accento sulla prevenzione dei conflitti nei nostri contatti con le ONG
dedicate ai diritti dell’uomo e altre, in modo da individuare quelle che potrebbero svolgere un
ruolo essenziale nell’eliminazione delle cause profonde di conflitti.
La Commissione darà  una priorità  più alta, tramite l’iniziativa europea per la democrazia e i
diritti umani, alle attività  che contribuiscono alla prevenzione dei conflitti e facilitano il
compito di affrontare le conseguenze dei conflitti.
CONCLUSIONE
Il vantaggio di un approccio fondato sull’azione preventiva a lungo termine non è più da
dimostrare. Grazie alla sua natura essenzialmente misurata e cooperativa, l’azione preventiva
sarà  sempre più accettabile per i beneficiari di quanto non risultino le operazioni di
mantenimento della pace che possono fare appello alla forza. La cooperazione e il
coordinamento internazionali permetteranno inoltre di garantire la complementarità  delle
azioni di prevenzione.
La Comunità  è decisa a usare in modo più efficiente e coordinato i suoi strumenti a sostegno
delle iniziative di prevenzione dei conflitti. Tale impegno spazia dalle primissime avvisaglie
fino alle ultime fasi nelle quali un conflitto degenera in scontri e crisi. Esso comprende:

· più chiaro inserimento degli obbiettivi di pace, democrazia e stabilità  politica e sociale nei
nostri programmi di assistenza. Ciò si dovrà  riflettere nel nostro approccio generale così
come, ad esempio, nell’attribuzione di maggiore importanza alla stabilità  istituzionale e
allo Stato di diritto (compresa l’azione di polizia e l’amministrazione della giustizia);

· garantire che i nostri programmi di assistenza tengano conto degli indicatori di esclusione
politica, di marginalizzazione sociale, regionale ed etnica, di degrado ambientale e di altri
fattori che, se trascurati, possono condurre a sommovimenti sociali e confronto violento;

· attribuire valore aggiunto alle iniziative internazionali sulle questioni trasversali che
possono contribuire alla tensione e al conflitto, quali la criminalità  internazionale, la
diffusione delle armi leggere, il commercio di diamanti, il traffico di droga e i bambini
soldato;

· far ricorso ad altri mezzi, per esempio strumenti di politica commerciale e accordi di
cooperazione, o anche strumenti derivanti da settori come la giustizia e gli affari interni, la
migrazione, la politica sociale e ambientale;
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· sviluppo di nuovi approcci e strumenti per affrontare le situazioni di conflitto e di crisi. Il
meccanismo di reazione rapida per una più veloce mobilitazione degli strumenti della
Comunità  ne è un esempio. La prossima comunicazione sul legame fra le operazioni di
soccorso e ricostruzione e lo sviluppo esporrà  altri mezzi a disposizione.
Fra gli strumenti a disposizione della CE, l’assistenza esterna è certamente il più potente. È
stata impiegata con discreto successo, ad esempio, in Salvador e in Guatemala per ristabilire
un grado di stabilità  strutturale. Attualmente, viene utilizzata in modo integrato nel processo
di riabilitazione e consolidamento nell’area dei Balcani occidentali. Alcune proposte pratiche
avanzate in questa comunicazione contribuiscono a integrare ulteriormente la prevenzione dei
conflitti all’assistenza esterna.
Nel caso in cui la situazione di un paese dato si deteriori improvvisamente, il lavoro
preventivo di lungo periodo deve lasciare il posto alla reazione rapida fondata su una politica
chiara e coerente. Esistono molti modi per migliorare la qualità  della nostra risposta, in
particolare per fare un uso migliore degli strumenti della Comunità  e del CSFP, come è stato
discusso nella presente comunicazione. Importanti raccomandazioni vengono anche dalla
relazione congiunta del SG/AR e della Commissione al Consiglio europeo di Nizza sulla
prevenzione dei conflitti. La Commissione lavorerà  alla loro attuazione a stretto contatto con
gli organi competenti del Consiglio e in particolare con il SG/AR e il Segretariato/Unità
politica.
In conclusione, la nostra capacità  di azione in risposta ai conflitti dipende intrinsecamente da
tre fattori: la definizione chiara degli obiettivi dell’Unione, la capacità  di azione e, soprattutto,
la volontà  politica di agire. L’efficacia dell’azione dell’Unione dipende soprattutto dalla misura
in cui essa esprime un approccio politico comune degli Stati membri dell’UE. Al momento, i
conflitti di interesse tendono troppo spesso ad ostacolare un rapido processo di decisione.
La definizione di una serie di valori e interessi comuni articolati in chiare priorità  e obiettivi
comuni sulle questioni più delicate costituisce il vero banco di prova della nostra capacità  di
contribuire alla prevenzione dei conflitti.
34
Allegato
Elenco delle raccomandazioni
La Commissione:
Prevenzione a lungo termine

· darà  una priorità  più alta al sostegno dell’integrazione regionale e in particolare alle
organizzazioni regionali con un chiaro mandato per la prevenzione dei conflitti;

· garantirà  che la propria politica di sviluppo e gli altri programmi di cooperazione siano
mirati in modo più chiaro e integrato sulle cause alla radice dei conflitti;

· farà  uso nei documenti di strategia nazionale di indicatori adeguati per l’analisi delle
situazioni di conflitto potenziale;

· svilupperà  strumenti pratici di programmazione per inserire le misure di prevenzione dei
conflitti nei programmi di cooperazione rivolti ai paesi a rischio;

· scambierà  i documenti di strategia nazionale con i corrispondenti documenti provenienti
dagli Stati membri;

· istituirà  un sistema pilota in cooperazione con l’unità  politica del Consiglio per lo scambio
periodico di informazioni fra la Commissione, l’unità  politica del Consiglio e i responsabili
degli Stati membri su due aree di instabilità : i Balcani e la regione dei Grandi laghi;

· prende in considerazione il cofinanziamento degli strumenti di finanziamento della Banca
mondiale e del FMI che sosterranno l’attuazione dei Documenti di strategia di riduzione
della povertà  nei paesi ACP;

· metterà  in pratica azioni meglio mirate per quei paesi che evidenziano potenziale di
conflitto per spianare la strada, quando sia il caso, ad un clima democratico più favorevole.
In particolare, darà  maggiore rilievo al sostegno dei processi elettorali, alle attività
parlamentari e all’amministrazione della giustizia. Nel far questo, la Commissione
promuoverà  in particolare l’equa partecipazione degli uomini e delle donne alla vita
sociale, economica e politica.

· intende, nei limiti della propria competenza, svolgere un ruolo sempre più attivo nel settore
della sicurezza. Ciò prenderà  la forma di attività  mirate a migliorare i servizi di polizia,
promuovere la riconversione e lo smantellamento sia delle armi di distruzione di massa che
di quelle convenzionali. La Commissione potrebbe sostenere la formazione nel campo dei
diritti umani per l’intero settore della sicurezza.

· per le situazioni postbelliche, l’assistenza della CE si concentrerà  sul consolidamento della
pace e la prevenzione dei conflitti futuri, in particolare attraverso programmi di
riabilitazione, misure di reinserimento dedicate all’infanzia, programmi DSR e programmi
a sostegno dei processi di riconciliazione.

· si concentrerà  sulle sue azioni di cooperazione/lotta alla droga lungo le due direttrici
principali che fanno affluire droga in Europa, attraverso i Balcani e fra l’America latina e i
Caraibi. Nel far questo, continuerà  a far conto sull’esperienza degli Stati membri.
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· darà  una priorità  più alta al sostegno mirato al controllo della diffusione delle armi leggere
e promuoverà  un’ambiziosa posizione dell’Unione in vista della prossima conferenza
dell’ONU sul commercio illegale di armi di piccolo calibro e armi leggere. Nella gestione
di programmi mirati alle armi di piccolo calibro, la Commissione prenderà  in attento esame
la situazione del settore doganale.

· svolgerà  un ruolo attivo nel gruppo di lavoro Kimberley sul sistema di certificazione dei
diamanti grezzi e presenterà  un documento politico al Consiglio entro la fine dell’anno che
passerà  in rassegna le alternative sulla questione;

· in tutti i casi in cui esista un chiaro impegno alla collaborazione regionale, sosterrà  le
azioni regionali mirate all’equa gestione delle risorse idriche in comune;

· affronterà  le questioni delle risorse naturali e del degrado ambientale attraverso i
programmi bilaterali e regionali e darà  maggior sostegno all’attuazione degli accordi
ambientali multilaterali da parte dei paesi partner. Darà  anche un’alta priorità  ai progetti di
ricostruzione ambientale nei programmi post-bellici:

· cercherà  di approfondire il dialogo con le organizzazioni specializzate in vista di un
miglioramento del sistema di rilevazione dei flussi di popolazione potenzialmente
destabilizzanti ad uno stadio iniziale. Tali organizzazioni potrebbero comprendere l’OIM e
l’ACNUR

· si impegna a promuovere attivamente le linee di indirizzo dell’OCSE per le Imprese
multinazionali che mirano ad incoraggiare un comportamento responsabile da parte delle
imprese quando operano all’estero, in particolare in paesi in via di sviluppo;
Prevenzione a breve termine

· collaborerà  con il SG/AR sull’analisi periodica delle aree di conflitto potenziale e
sull’istituzione di meccanismi di allarme rapido;

· darà  avvio ad un dibattito in seno al Consiglio sulle modalità  che consentiranno all’UE di
preparare e attuare le sanzioni preventive;

· ritiene che occorra fare un utilizzo più sistematico della procedura del dialogo politico
qualora una crisi appaia imminente. Tale dialogo si dovrebbe fondare su una linea politica
forte, dovrebbe essere più mirato, flessibile rispetto al tempo e più incisivo che in passato.
La Commissione è pronta a collaborare con il SG/AR per sviluppare proposte concrete in
questo ambito;

· ritiene che i rappresentanti speciali possano essere utilizzati più spesso come mediatori,
che siano autorizzati a prendere posizioni chiare sulle situazioni per le quali sono stati
delegati e che la loro missione possa anche essere di breve periodo (ad esempio 6 mesi). La
Commissione è pronta a collaborare con il SG/AR per sviluppare proposte concrete in
questo ambito;

· incoraggio gli Stati membri a collaborare con l’ONU e l’OSCE per la formazione nei settori
dello Stato di diritto e dell’amministrazione civile per il personale da inviare nelle missioni
internazionali. La Commissione è pronta a sostenere tali programmi di formazione tramite
fondi della Comunità ;
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Cooperazione internazionale

· propone una integrazione più sistematica della discussione sui sistemi di allarme rapido e
sul monitoraggio periodico delle zone di conflitto potenziale nel dialogo politico con i
paesi partner. Nelle situazioni post-belliche, intende svolgere un ruolo più attivo nel quadro
dell’approccio “Friends of” e alimentare gli scambi di informazioni fra i donatori;

· ritiene che la prevenzione dei conflitti sia un elemento principale in un migliore dialogo
strutturale posto in essere fra l’Unione e il Segretariato Generale dell’ONU. Da parte sua, la
Commissione ha già  sviluppato un dialogo programmatico con l’ACNUR e il PAM e
propone di instaurare dialoghi simili con altre agenzie, fondi e programmi dell’ONU.

· a livello operativo è pronta a scambiare i propri documenti di strategia nazionale con le
valutazioni nazionali comuni dell’ONU. Intende avviare un dialogo sul tema con le agenzie
dell’ONU;

· attualmente sta esaminando la possibilità  di offrire sostegno finanziario al Fondo di
garanzia per l’azione preventiva;

· intende affermare il legame fra l’esaurimento delle risorse naturali e la sicurezza
nell’ambito dei lavori di preparazione per il riesame decennale di Rio, Vertice mondiale
sullo sviluppo sostenibile, Johannesburg 2002;

· continuerà  a cooperare con l’OSCE e il Consiglio d’Europa nel campo della prevenzione
dei conflitti, segnatamente sviluppando moduli e programmi comuni per la formazione del
personale per le operazioni sul campo (cfr. il sistema REACT dell’OSCE);

· progetta di utilizzare il CPOM dei G8 per promuovere la posizione dell’UE sui temi delle
armi di piccolo calibro e le armi leggere, del commercio illegale di diamanti, dei bambini
nei conflitti armati, di una forza di polizia civile internazionale, del ruolo delle donne e
della responsabilità  sociale delle imprese, nonchè per migliorare la coerenza fra questa
sede e gli altri consessi internazionali dove vengono dibattute tali questioni;

· darà  una priorità  più alta tramite l’iniziativa europea per la democrazia e i diritti umani alle
attività  che contribuiscono alla prevenzione dei conflitti e a far fronte alle loro
conseguenze.