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La riforma della giustizia e la mediazione negata

Marco Marinaro e Leonardo D'Urso

Ridimensionare la mediazione non è la soluzione, soprattutto in ragione dei numeri: il ricorso a questa procedura in Italia è sei volte superiore al resto d’Europa

Nei primi documenti delle riforme in cantiere presentate dall’Italia alla Commissione Europea nell’ambito del Recovery Fund alla voce giustizia civile il Governo indica nel disegno di legge delega denominato “Delega al Governo per l’efficienza del processo civile e per la revisione della disciplina degli strumenti di risoluzione alternativa delle controversie” (ddl 1662), attualmente all’esame della Commissione Giustizia del Senato, la via principale per rendere efficiente la giustizia italiana a favore di cittadini e imprese.

La lettura dell’articolato e della relazione illustrativa conferma come l’idea di fondo sia quella che si possano risolvere i problemi della giustizia civile modificando ancora una volta le norme processuali, ridimensionando la mediazione e al contempo tentando di rafforzare la negoziazione assistita (con la previsione nel suo alveo del possibile svolgimento di attività di istruzione stragiudiziale).

Tale rilievo desta qualche preoccupazione e la riflessione prescinde chiaramente dalla valutazione della singola modifica e anche dalla verifica della sua potenziale capacità o meno di migliorare davvero il meccanismo processuale, in quanto la prospettiva resta quella di una visione ridondante e sterile focalizzata esclusivamente sull’elaborazione di rimedi e di altri rimedi sui rimedi. Di qui il dubbio che dilatare o restringere i termini, ovvero modificare la forma degli atti, o ancora tagliare i riti, possano risultare soluzioni se non del tutto inefficaci quanto meno insufficienti o, comunque, inadeguate.

Ma ciò che desta non poco stupore è che la scelta di ridimensionando la mediazione (proponendo una apparente rimodulazione delle materie delle liti da assoggettare alla condizione di procedibilità) viene motivata sulla base delle statistiche elaborate dal Ministero della Giustizia che renderebbero «evidente il successo dell’istituto in alcuni settori…ed il suo insuccesso in altri». Anche se poi al successo e all’insuccesso che apparirebbe conclamato, nelle diverse materie conseguirebbe poi la medesima conseguenza che è quella del taglio anziché dell’incentivo o dell’ampliamento.

D’altronde, anche esaminando un’altra proposta di legge del Ministro della Giustizia ancora all’esame della Commissione Giustizia della Camera (ddl 1881) relativa al patrocinio a spese dello Stato in materia di negoziazione assistita, nella relazione illustrativa si precisa come la mediazione sia esclusa da tale (necessario) intervento pur ponendone al contempo in rilievo l’efficacia ed il successo a fronte del «sostanziale fallimento» della negoziazione assistita (di fatto, la mediazione viene «scartata» – a quanto pare – soltanto per problemi di bilancio). In sostanza il successo della mediazione in questo caso diviene un ostacolo di fatto insormontabile poiché i “numeri” della mediazione (ben diversi da quelli della negoziazione assistita) risulterebbero eccedenti le risorse che si intendono impegnare nel bilancio (pur trattandosi della tutela dei cittadini non abbienti per l’accesso alla giustizia civile quale diritto inviolabile tutelato dalla Costituzione).

Peraltro, a prescindere dalla palese incoerenza nell’utilizzo di dati (che tuttavia vengono proposti sempre come chiari e incontestabili), in questa logica semplicistica di successo/insuccesso della mediazione (chiaramente improntata a fini meramente deflativi), resta sullo sfondo la funzione coesistenziale della mediazione e rimane frustrata alla radice l’esigenza di garantire l’equilibrio tra mediazione e processo (secondo quanto indicato dalla Direttiva Europea 52/2008).

Non vi è dubbio che quando si avviano ipotesi di riforma occorra (anche) confrontarsi con le rilevazioni statistiche al fine di valutare l’impatto della legislazione vigente formulando proiezioni sulle modifiche che si intendono apportare. Ma questa verifica richiede un approccio sempre approfondito e soprattutto coerente, nella consapevolezza che una curva ascendente o discendente non soltanto non costituisce una verità assoluta, ma in ogni caso non può certificare il successo o l’insuccesso di una scelta che attinge a ragioni di politica legislativa complesse che dovrebbero essere sempre promozionali al fine di orientare condotte virtuose e non certo subendo la pur possibile insoddisfazione derivante dalla lettura di alcuni dati. Questi sono indici utili per migliorare il tessuto normativo esistente e non certo per scardinarlo o ridimensionarlo anche in assenza di un confronto aperto ed intellettualmente onesto con tutti gli operatori e gli utenti del sistema sulle possibili soluzioni e, soprattutto, sul futuro della giustizia civile.

Sono ormai trascorsi oltre sette anni dalla riforma della mediazione che ne ha segnato l’obbligatorietà preventiva in talune materie affidando altresì ai giudici la possibilità di avviare alla mediazione le liti già pendenti, e la prima indicazione emerge da un osservatorio esterno: il ricorso alla procedura di mediazione in Italia è sei volte superiore al resto d’Europa.

Non è possibile quindi leggere i dati statistici italiani senza tener conto dello straordinario rilievo che gli stessi assumono nel contesto europeo ed internazionale costituendo evidentemente una best practice che sta segnando un percorso evolutivo di rilievo transnazionale.

In ogni caso, è proprio sulla base dall’analisi approfondita dei dati statistici delle mediazioni che il “Modello Italiano di Mediazione” conferma il suo successo avendo conseguito importanti risultati (anche soltanto sotto il profilo quantitativo) tanto che dovrebbe sollecitare un intervento di manutenzione legislativa finalizzato al miglioramento e al consolidamento e non certo al ridimensionamento (si veda sul punto lo Studio sull’effetto deflattivo del primo incontro di mediazione 20102020 di Leonardo D’Urso). 

Come noto, nel 2013 il c.d. Decreto del Fare ha introdotto nell’ordinamento italiano, un sistema di mediazione originale nel panorama internazionale, incentrato sull’obbligo delle parti di partecipare al “primo incontro” di mediazione, quale condizione di procedibilità in alcune materie del contenzioso civile e commerciale entro 30 giorni dalla richiesta e ad un costo, per la stragrande maggior parte dei casi, di soli 40 euro più IVA (diviene di 80 euro più IVA se il valore della lite supera i 250mila euro).

In primo luogo, occorre sottolineare che l’ambito di applicazione del primo incontro obbligatorio di mediazione è estremamente circoscritto rispetto al volume degli affari trattati dai tribunali. Infatti, se si considera che nel 2019 vi sono state 520.864 iscrizioni presso i tribunali italiani ricadenti nella macro-materia denominata “civile ordinario”, il totale delle iscrizioni delle materie per cui è previsto il primo incontro obbligatorio è di 80.717 unità pari solo di circa il 15% con conseguente ampia possibilità di estensione delle materie in cui prevedere detto primo incontro.

 

 Grafico 1 – a sinistra: Composizione dei procedimenti civili sopravvenuti nel 2019 presso i Tribunali. Fonte DWCG.

Nella valutazione dell’efficacia del “Modello Italiano di Mediazione” è necessario distinguere i dati statistici delle due fasi (primo incontro e prosecuzione ulteriore della mediazione). Il grafico mostra i dati relativi al primo incontro delle procedure cosiddette “definite” evidenziando una chiara tendenza verso un tasso di adesione della parte chiamata in mediazione del 50%.

 

Grafico 2, a destra: Primi incontri di mediazione: mancate comparizioni e adesioni (rielaborazione su dati del Ministero della giustizia)

Il grafico successivo illustra i dati più significativi della seconda fase volontaria circa il numero di procedure di mediazione e del loro esito. In particolare, il grafico evidenzia due archi temporali. Il primo, dal 2011 al 2014, è caratterizzato da grande instabilità, dovuta al continuo mutamento normativo. Il secondo, dal 2015 in poi, è caratterizzato da sostanziale stabilità nel numero delle procedure di mediazione, che oscillano tra le 42.590 a 44.513, con un numero di accordi, in leggero aumento, che sfiora i 20.000 annui. L’aumento del numero di accordi di conciliazione è quindi conseguenza dei crescenti tassi di adesione al primo incontro, di prosecuzione ulteriore e di accordi pari al 46,3% nel 2019 (con una forchetta notevole, di ben 21 punti percentuali di differenza, tra categorie di organismi: dal 40,3% al 61,4% di successo).

 

Grafico 3, a sinistra: Flussi di procedure di mediazione e loro esiti (rielaborazione su dati del Ministero della giustizia)

 

Non v’è dubbio tra utilizzatori e operatori della mediazione che il numero di mediazioni concluse con accordo sia sottostimato, finanche al 20%, se si considera che l’obbligo di tentare la mediazione stimola la negoziazione diretta tra i litiganti, che spesso perviene ad un esito positivo con il raggiungimento dell’accordo in altra sede.

Un altro importante dato da valutare attentamente è la suddivisione per tipologia di ricorso alla mediazione. A sette anni dall’entrata in vigore del primo incontro di mediazione come condizione di procedibilità, l’86,9% delle istanze di mediazione provengono da questa previsione. Le mediazioni iniziate al di fuori di questo meccanismo sono soltanto l’11,5%. Dato ancor più evidente è il limitato utilizzo – uno scarno 1,2% – della facoltà del giudice di ordinare il tentativo di mediazione che denota come ancora la mediazione sia poco conosciuta e possa esprimere rilevanti potenzialità sul contenzioso pendente (come risulta dai dati acquisiti ed elaborati nell’ambito nei progetti in atto presso alcuni tribunali, primo tra tutti quello avviato a Firenze con l’Ateneo fiorentino). Infine, nel solo 0,5% dei casi le mediazioni sono esperite in esecuzione di un’apposita clausola contrattuale.

 

Grafico 4, a sinistra: Procedure di Mediazione definite per tipologia di ricorso (rielaborazione su dati del Ministero della giustizia)

Dopo decenni in costante aumento, le iscrizioni nei tribunali hanno iniziato a diminuire sensibilmente a partire dagli anni 2010-2014. Le cause principali e più verosimili del fenomeno includono la stagnazione economica e le riforme volte alla “degiurisdizionalizzazione” del contenzioso. Non è sempre agevole isolare l’impatto deflattivo della singola riforma. Ciò nonostante, dall’analisi dei flussi delle iscrizioni e delle procedure di mediazione emergono alcuni indicatori in grado di fornire precise indicazioni circa l’impatto deflattivo della mediazione.

I dati sopra analizzati suggeriscono dunque che l’estensione del primo incontro di mediazione come condizione di procedibilità ad altre materie del contenzioso è in grado di produrre un effetto deflattivo in misura comparabile a quella osservata in questi anni (circa il 20% nel primo anno per poi consolidarsi nel tempo fino a raggiungere una deflazione di circa il 40%, dato quest’ultimo riportato anche nella relazione tecnica AIR allegata al ddl 1882). Una semplice sperimentazione in tal senso consentirebbe di verificare l’estensione dell’effetto deflattivo in altre materie. Al contrario, l’eliminazione di alcune materie tra quelle attualmente assoggettate alla condizione di procedibilità, provocherebbe il repentino incremento delle iscrizioni a ruolo in tribunale, come è accaduto nel 2013.

L’analisi dei dati disponibili consente di ritenere quindi che la partecipazione al primo incontro di mediazione, in un luogo neutrale e con l’assistenza degli avvocati e del mediatore, si è rivelato lo strumento più efficace affinché le parti presenti possano consapevolmente tentare una composizione della lite. In assenza di questo incontro in persona o anche online tra le parti, questa decisione non viene assunta nella stragrande maggioranza dei casi. A sette anni dalla riforma, l’87% delle mediazioni avviate proviene dalle materie in cui il primo incontro di mediazione è previsto quale condizione di procedibilità. In assenza di tale requisito, la mediazione è avviata soltanto nel 13% dei casi.

Un’estensione dunque del primo incontro di mediazione all’85% delle materie del contenzioso civile e commerciale porterebbe a una riduzione significativa delle iscrizioni dei tribunali agevolando procedure volontarie di negoziazione e di mediazione.

Il tema è cruciale e altamente strategico e partendo da obiettivi comuni è possibile creare percorsi condivisi attraverso i quali fare scelte anche radicali ed ambiziose per la crescita del Paese rafforzando e rendendo coeso il tessuto sociale e rilanciando la competitività del sistema economico. D’altronde, è ormai dimostrato che una giustizia lenta – e per ciò stesso inefficiente – grava pesantemente sul sistema economico.

Le ragioni del “successo” della mediazione quale filtro alla domanda giudiziale si fondano sui “dati” e anche soltanto su questi “dati” è possibile avviare una revisione e una sperimentazione innovativa attingendo anche alle risorse dei fondi del Next Generation EU (la cui erogazione è condizionata all’adozione di riforme strutturali della giustizia).

Peraltro, i tempi sono maturi per iniziare a misurare anche i rilevanti effetti “qualitativi” prodotti dalla mediazione che interviene nei conflitti ad ogni livello ed in ogni ambito, aprendo spazi utili a ricucire il tessuto sociale lacerato dal conflitto in una prospettiva di giustizia coesistenziale e sostenibile che, soprattutto in questo momento storico, devono essere implementati e sostenuti e non certo rimossi o ridimensionati. Coesione sociale e rilancio economico sono oggi obiettivi profondamente connessi e assolutamente imprescindibili.

È il momento di scegliere se continuare a gestire la continua emergenza della giustizia italiana (ultima nell’Unione Europea per la lentezza del processo) o essere visionari immaginando e ponendo le basi per il futuro che si intende costruire.

 

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