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10 maggio 2018
Rapporto annuale dell'Ufficio dell'Ombudsman all'ONU

La “via italiana” alla mediazione all’ONU

di Giovanni Matteucci
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UN-BuildingNel 2007 l’Assemblea Generale delle Nazioni Unite  [1]  ha introdotto un nuovo sistema di gestione delle controversie nell’ambito dei rapporti di lavoro, sia tra le persone che operano all’interno dell’organizzazione, sia con i consulenti esterni.

Come in tutti gli ambienti di lavoro, ci sono controversie relative a misure disciplinari, promozioni attese e non ottenute, entità delle retribuzioni, discriminazioni, molestie (anche sessuali), rinnovi di contratto, ecc.. In un contesto, quale quello dello delle Nazioni Unite, contraddistinto per di più da forti diversità culturali e dispersione geografica, nonché dall’ impossibilità, per lo staff interno, di rivolgersi ai tribunali nazionali, essendo l’ONU un organismo internazionale.

Il nuovo sistema per la risoluzione delle controversie, entrato in vigore nel 2009, è così strutturato:

– procedure informali

. negoziazione diretta;

. intervento dell’UN Office of Ombudsman, per un’assistenza riservata, informale e indipendente, compresa un’attività di mediazione;

– procedure formali

. “management evaluation” – se un membro dello staff intende contestare una decisione della struttura deve farlo entro 60 giorni dalla notifica, chiedendo un riesame della decisione in autotutela; la risposta deve arrivare, in genere, entro 45 giorni;

. UN Dispute Tribunal , corte di prima istanza;

. UN Appeals Tribunal, corte di appello.

Per le controversie con i consulenti esterni, che rappresentano tra il 40 e l’80% della forza lavoro, è previsto il ricorso all’arbitrato o ai tribunali nazionali

Nel sito dell’Un Internal Justice System, in una sezione dedicata ad una guida alle varie possibilità per la gestione e risoluzione dei contrasti sul posto di lavoro, si raccomanda innanzitutto di cercare di risolvere la controversia in maniera informale nell’ambito della propria struttura. In caso di insuccesso, contattare l’UN Ombudsman and Mediation Office  [2]  (il cui motto è “Working together to find a solution”). Tuttavia, se poi si va alla sezione dedicata al glossario (29 voci), non si trova la voce “mediation”. E, dai dati presenti negli Annual Report of the UN Office of the Ombudsman, risulta che la mediazione, fino a pochi anni fa, ha ricoperto un ruolo del tutto ancillare.

Numero delle procedure avviate presso l’UN Office of Ombudsman

Anni Procedure avviate
di cui mediazioni
2009 407 n.d.
2010 418 n.d.
2011 515 n.d.
2012 383 6
2013 340 n.d.
2014 431 n.d.
2015 458 n.d.
2016 428 10
2017 450 32

Per l’ONU, “la mediazione è una procedura informale e riservata, nella quale un soggetto adeguatamente formato può assistere le parti nella ricerca di un accordo negoziato della controversia. Il mediatore non impone la soluzione, ma opera come un facilitatore. Entrambe le parti devono aderire spontaneamente alla procedura, che è volontaria. / Nell ’ambito di una procedura informale di risoluzione della controversia, un ombudsman può proporre il ricorso alla mediazione. Un membro dello staff può contattare direttamente la Mediation Division. / E’ anche possibile che, nell’ambito di un procedimento davanti all’UN Dispute Tribunal, il giudice, con l’assenso delle parti, indirizzi queste ultime alla mediazione; se non raggiungono un accordo, il caso torna di competenza del Tribunale[3].

Secondo le relazioni annuali sull’attività dell’UN Ombudsman Office  [4], il basso numero delle mediazioni, prima del 2017, è dipeso anche da una certa riluttanza dell’ amministrazione a ricorrere allo strumento. Inoltre la causa principale, rilevata, dell’inasprimento dei conflitti è la scarsa conoscenza delle tecniche di comunicazione, per cui l’ufficio ha iniziato attività di formazione in questo campo, che intende intensificare con simulazioni di reali conflitti sui posti di lavoro  [5].

Scarsa efficacia mostrano di avere le procedure arbitrali  [6].

Di rilievo una nota del Presidente del UN Dispute Tribunal del 2.10.2017, indirizzata al presidente della Sezione sesta, nella quale è sottolineata l’opportunità di avere “compulsory judicial mediation” in tutte le controversie, prima che vengano portate all’attenzione della corte  [7].

Si ripropone l’anteticità tra il concetto di “obbligatorietà” con quello di “volontarietà” proprio della mediazione, contrasto che viene superato se si realizza una procedura di “voluntary mediation, on a compulsory base”. O, come affermato dal Prof. Frank E. Sander, “there is a difference between coercion into mediation and coercion in mediation”. E ciò grazie all’obbligatorietà di un primo incontro, nel quale si informino le parti sull’essenza della mediazione, alla fine del quale siano libere di decidere se continuare o meno [8].

In pratica, il modello ”opt-out” adottato in Italia dal 2013 in poi  [9], utilizzato anche dalla World Bank  [10] . L’UN Office of the Ombudsman propone, a titolo sperimentale, l’introduzione di questo tipo di procedura e, cosa ancora più interessante, la sperimentazione di un sistema di modelli differenti di mediazione, in modo da testarne l’efficacia comparata  [11] .

Se il progetto verrà attuato, considerato che coinvolgerebbe circa 200 culture, le possibilità di analisi saranno veramente interessanti.

________________________

[1] General Assembly, resolution 62/228 of 22 December 2007 on the Administration of Justice at the United Nations.

[2] UN Internal Justice System – “As a first step, every effort should be made to resolve a dispute informally at the working level in your own office or Department. Familiarize yourself with the rules governing the particular matter you believe has been handled in a manner that violates your rights. Speak to your colleagues, supervisor, Executive Officer, or another manager whom you trust.

“ If no resolution is found within your office or department, or if you would like confidential advice, contact the Ombudsman and Mediation Services to seek their assistance or possible intervention. 

“ Remember, resolving a dispute through informal mechanisms is usually quicker and less cumbersome and emotionally stressful than litigation. 

“ Identify the specific administrative decision that you are objecting to, and when the decision was made, or when you were effectively notified of the decision. This is very important for the timelines, should you decide to proceed with contesting the decision through the internal justice system”.

http://www.un.org/en/oaj/unjs/stepbystep.shtml

[3] Administration of Justice in the United Nations, “A guide to resolving disputes”, New York 2009, pagina 3 http://www.un.org/en/oaj/unjs/pdf/guide_to_resolving_disputes_en.pdf

[4] www.fpombudsman.org

[5] I titoli dei workshop attivati ben chiariscono gli obiettivi perseguiti: “Mediation, the right choice at the rigth time (transformative workplace into constructive energy)”, “Challenging conversations at work (and beyond)”, “Civility and respect at work (a pathway to constructive conflict, prevention and resolution)”, “Conflict management for leaders”.

[6]  Office of the UN Ombudsman, Annual report 2017, pagina 16 : “In his report on the administration of justice at the United Nations submitted to the General Assembly at its seventy-second session, the Secretary-General noted that nearly 133 cases (from 2009-2016) were initiated in different national courts by non-staff personnel whereas the total number of arbitration notices in this time period was only 18 (see A/72/204, annex II), thus pointing to the ineffectiveness of the policies in place”.

[7] Office of the UN Ombudsman, Annual report 2017, pagina 13

http://fpombudsman.org/wp-content/uploads/2018/05/Annual-Report-2017.pdf

[8] Office of the UN Ombudsman, Annual report 2017, citato : “The Ombudsman believes that some clarifying points regarding the concepts of ‘mandatory’ and ‘compulsory’ in the context of mediation will be useful since they seem to contradict a central tenet of mediation: that mediation is a voluntary process. However, a requirement to attend an initial mediation meeting is, clearly, not a requirement to undergo an entire mediation process, let alone to resolve the case through mediation. Furthermore, a mediation settlement itself can be reached only on a voluntary basis

[9]  D’Urso Leonardo, “Italy’s ‘required initial mediation session’: bridging the gap between mandatory and voluntary mediation”, in Wiley Online Library, aprile 2018    https://onlinelibrary.wiley.com/doi/10.1002/alt.21731

Matteucci Giovanni, “Mandatory mediation, the Italian experience” 23.6.2015 video

https://blogmediazione.com/2015/06/23/mandatory-mediation-the-italian-experience-video/s

Matteucci Giovanni, “Civil mediation, how to kick-start it; the Italian experience. The relevance of training”, 30.10.2017 https://www.academia.edu/35125411/ADR_Matteucci_2017.10.30_Civil_mediation_how_to_kick-start_it_the_Italian_experience._The_relevance_of_training

[10]  World Bank – “The Mediation Process, Requests for Mediation.

Requests for mediation may be made in writing jointly by all parties, individually by one of the parties, or by anyone directly or indirectly involved in the dispute. After receiving this initial request, Mediation Services will conduct an intake session with each of the parties individually to determine whether mediation is appropriate. Bank Group staff members are expected to meet and collaborate with Mediation Services for case intake purposes.

If Mediation Services determines that the case is not sappropriate for mediation, the staff members will be referred to other resources in the Bank Group.

If Mediation Services determines that the case is appropriate for mediation the parties shall participate in the first mediation session. At the end of the first mediation session, the parties can decide whether they want to continue with the mediation and, if so, how to proceed” – 10.8.2016

https://policies.worldbank.org/sites/ppf3/PPFDocuments/93495c424e914b858b1e35766e169cff.pdf

[11] Office of the UN Ombudsman, Annual report 2017, citato – “ The Ombudsman would like to propose the introduction on a trial basis of an ‘opt-out’ system of mediation … whereby the parties would be only required to attend an initial mediation meeting, or a pre-mediation session, with a professional mediator. During that initial meeting, the parties can then either decide to enter into the full mediation procedure or not. Because the parties retain the freedom to go through the mediation process or not, after the initial meeting, the model proposed is fully compatible with the current terms of reference of the United Nations Office of the Ombudsman and Mediation Services.

An alternative model preserving the parties’ freedom to mediate or not, while requiring a more serious and structured effort at settlement, would be for the funds and programmes to commit to mediate when the other party so asks. This model has been in place at the World Bank for a decade and is regarded as very successful. …

Under this model it would be advisable to allow each party to ‘opt out’ at the end of the initial mediation meeting, to save time and energy where the chances of reaching a final agreement may appear slim. In fact, the initial mediation meeting is designed to provide litigants with a form of screening into the viability of the process, which depends on a multiplicity of factors that are best assessed during a joint meeting. These factors include the nature of the legal case, the parties’ legal positions as well as their personal and professional interests (such as time, reputation and confidentiality), the attitude and experience of their counsel and, of course, the credibility and ability of the mediator.

Hence the Ombudsman … wishes to propose at this time a trial programme, which could involve multiple mediation models at the same time, for the sake of generating comparable empirical evidence and thus stimulating more informed consultations”.

http://fpombudsman.org/wp-content/uploads/2018/05/Annual-Report-2017.pdf

 

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