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2 dicembre 2011

10 proposte per ridurre il numero di processi e migliorare l’efficienza della giustizia civile

di Leonardo D'Urso
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10 proposte per ridurre il numero di processiAbbiamo più volte sostenuto che la fonte di tutti i mali della giustizia civile sia il numero abnorme di processi derivante da alcune distorsioni del sistema, prevalentemente economiche, che incentivano il deposito di un sempre maggior numero di cause. Una anomalia peculiare tutta italiana che ha prodotto un enorme arretrato ed ha avuto come ovvia conseguenza l’allungamento dei tempi dei processi civili e un onere sulla collettività valutato dell’1% del Pil. L’inefficienza dell’amministrazione della giustizia non è quindi la causa, ma l’effetto del trend sempre crescente di “sopravvenienze” (come tecnicamente vengono chiamate le nuove cause iscritte a ruolo).

Un esempio illuminante ci viene dalla lettura delle statistiche relative al movimento dei procedimenti del risarcimento danni alla circolazione presso gli uffici del Giudice di Pace per regione. Le sopravvenienze sono cresciute ad un ritmo di circa l’8% all’anno. Nonostante le mille difficoltà, la produttività dei giudici e dei tribunali è superiore alla media europea e riesce a garantire l’esaurimento di un numero straordinario di processi pari a circa l’86% del sopravvenuto. Ovviamente, la costante differenza tra sopravvenuti e definiti ha prodotto un numero di processi pendenti delle cause di RC Auto arrivato alla cifra record di 310.524.

 

Tav. 1 Risarcimento danni alla circolazione – Movimento dei procedimenti anni 2008-2010 presso gli Uffici del Giudice di Pace per Regione (ordinate dall’autore per procedure sopravvenute nel 2010)

 

 

Risarcimento danni alla circolazione - Movimento dei procedimenti anni 2008-2010

Fonte: Ministero della Giustizia – Dipartimento dell’Organizzazione Giudiziaria, del Personale e dei Servizi – Direzione Generale di Statistica

Ma c’è di più. L’anno scorso, il 51,8% di tutte le cause di risarcimento dalla circolazione di auto in Italia davanti ai giudici di pace si è concentrato in una sola regione: la Campania con 119.978 su un totale di 231.565. La percentuale sale al 79% se si comprendono anche Puglia, Sicilia e Calabria. Il rimanente 21% delle cause sono distribuite equamente in tutte le altre 16 regioni. Come mai in Campania vengono depositate 1.400% di cause di RC auto in più rispetto ad una regione attigua e con un numero simile di abitanti come il Lazio? Uno scandalo alla luce del sole che dovrebbe attirare l’attenzione del nuovo Governo.

Anche in altri settori del contenzioso, alcuni tribunali sono particolarmente ingolfati. Il 26% di tutte le cause di previdenza in Italia sono concentrate in Puglia e diventano il 73% nelle solite quattro regioni e l’84% con il Lazio. Nel 2010 il numero di cause pendenti davanti ai tribunali italiani in materia di previdenza ha raggiunto la cifra astronomica di 604.000.

Tav. 2 Previdenza – Movimento dei procedimenti anni 2008-2010 presso i Tribunali distinti per Regione (ordinate dall’autore per procedure sopravvenute nel 2010)

 

 Previdenza - Movimento dei procedimenti anni 2008-2010 presso i Tribunali distinti per Regione

Fonte: Ministero della Giustizia – Dipartimento dell’Organizzazione Giudiziaria, del Personale e dei Servizi – Direzione Generale di Statistica

Dopo le Compagnie di Assicurazione e l’Inps, l’Enel è un altro esempio di un caso clamoroso oggetto in determinate zone d’Italia di oltre 60.000 cause divise in diversi fascicoli ma di contenuto identico del valore di 1 euro (sul rimborso delle spese di spedizione delle bollette). In questo contesto non sorprende perché il tribunale di Santa Maria Capua Vetere con 98.313 procedimenti civili pendenti è il sesto tribunale d’Italia, dopo Milano e seguito da Lecce, e i suoi 33.742 abitanti sembrerebbero i più litigiosi d’Italia con quasi 4 cause a testa.

L’interpretazione semplicistica “tribunale-centrica” dell’art. 24 della Costituzione come ricorso diretto al magistrato, sempre e comunque, ha prodotto il risultato opposto al reale accesso alla giustizia. Non bisogna infatti spacciare l’abuso del diritto per accesso alla giustizia. I tribunali ingolfati da cause, che nel 44% si chiudono senza sentenza con accordi extragiudiziali, non solo privano cittadini e aziende del reale diritto di accesso alla giustizia ma drenano risorse che potrebbero essere dedicate al settore penale per la lotta alla criminalità. Il Vice Presidente del CSM, Michele Vietti, ha recentemente proposto di non considerare più un tabù la modifica dell’art. 24 aggiornandolo alle esigenze attuali.

Questi esempi dimostrano chiaramente che soluzioni volte a far lavorare meglio e più velocemente i tribunali e i giudici, se pur opportune e fortemente necessarie, non risolverebbero affatto il problema. Anzi, avrebbero l’effetto paradossale contrario di attrarre in alcune zone d’Italia un numero sempre maggiore di cause remunerando più velocemente i promotori che ne presenterebbero sempre di più. Ad esempio, le cinque proposte (dalla 48 alla 52) del programma del “Big Bang” promosso da Matteo Renzi dedicate alla giustizia civile, non sembrano centrare il problema: avvocati pagati a preventivo, riduzione della sospensione dell’attività giudiziaria, accorpamento e informatizzazione dei tribunali insieme ad un maggiore riconoscimento del merito dei giudici non intaccherebbero minimamente il numero di sopravvenienze. Anche l’adozione della best practices di successo del “Metodo Barbuto” (difficilmente replicabile in un ambiente iper-burocratico come i tribunali italiani) proposta da Roger Abravanel, l’introduzione del numero chiuso nelle facoltà di legge e il cambiamento di modalità di lavoro dei giudici avanzate da Alberto Alesina e Francesco Giavazzi sarebbero efficaci solo dopo la drastica diminuzione dell’input, non prima.

Salvaguardando il sacrosanto diritto al reale accesso alla giustizia, occorre spezzare i criteri economici che rendono conveniente iniziare una causa a prescindere dal suo risultato finale secondo la consuetudine “provarci conviene sempre”. Pur con qualche rallentamento dovuto a fortissime resistenze corporative e parlamentari, la strada era già stata tracciata dal precedente Governo. Il nuovo Governo Monti dovrebbe avere la forza di percorre con determinazione l’ultimo miglio. Ecco un pacchetto di 10 proposte che possono essere adottate in due settimane e che avrebbero da un giorno all’altro l’effetto desiderato senza alcun onore a carico dello Stato recuperano del gettito da destinare agli stessi Tribunali.

1)    Trasformare il Contributo Unificato in “Cauzione per il Servizio Giustizia”. Nell’ormai famoso rapporto Doing Business della Banca Mondiale, in Italia l’indice “Court cost” , che indica il costo del contributo unificato e di una perizia tecnica per una controversia per il recupero di un credito del valore di 50.000 euro, è stimato in 1.465 euro (il 2,9% del valore della controversia) contro una media nei Paesi dell’area Ocse di 2.303 euro pari al 4,6% del valore. Nonostante i recenti aumenti, il contributo chiesto dallo Stato per erogare il servizio giustizia è ancora ampiamente sotto la media internazionale. In realtà, il problema non è tanto del ammontare del suo costo quanto il fatto che deve essere considerato una cauzione da rimborsare in caso di vittoria a spese del soccombente. L’introduzione l’anno scorso di un contributo di appena 33 euro – incredibilmente prima era gratis – per i ricorsi alle sanzioni amministrative ha prodotto un immediato dimezzamento dei ricorsi eliminando da un giorno all’altro tutte le cause inutili di chi “ci provava”.

2)    Vietare la compensazione delle spese processuali. La pratica diffusa da parte dei giudici di compensare le spese processuali e le parcelle degli avvocati, non solo è premiante per la parte soccombente, ma ha creato un forte incentivo economico a fare causa. Occorre prevedere meccanismi automatici, e non discrezionali, che addossino al soccombente le spese di giudizio e le parcelle dei legali di controparte.

3)    Estendere i meccanismi sanzionatori anche in primo grado. Nel maxi-emendamento è stato introdotto un meccanismo sanzionatorio per l’appello e la cassazione con una condanna da € 250 a € 10.000 per la parte che ha introdotto istanze inammissibili o manifestamente infondate. Occorre estendere tale disposizione anche in primo grado applicandola anche a chi resiste indebitamente in giudizio. Se la giustizia è considerato come un servizio erogato dallo Stato, i magistrati devono essere responsabilizzati della copertura dei suoi costi. Ogni Tribunale deve avere un suo budget di costi e ricavi trasparente e pubblicato online.

4)    Introdurre le tariffe a forfait e incentivare i patti di quota lite. Il mantenimento delle tariffe minime per gli avvocati, che in ogni caso pochi rispettano, sono un falso problema. Il vero problema è la responsabilizzazione anche economica dei legali sul risultato della loro prestazione. Sicuramente una soluzione è l’introduzione del compenso a forfait, sul modello tedesco, proposto da Daniela Marchesi insieme al mantenimento dei patti di quota lite che permettono anche ai meno abbienti di rivolgersi ai migliori avvocati.

5)    Cambiare il criterio di remunerazione dei giudici di pace. Il Giudice di Pace percepisce dei compensi in base al numero di udienze effettuate e dei provvedimenti emessi, questi redditi sono cumulabili con i trattamenti pensionistici. In alcune zone d’Italia, questo criterio di remunerazione basato su “più cause, più udienze uguale più reddito” incoraggia l’allungamento dei tempi tramite la celebrazione di più udienze e scoraggia la possibilità di invito alla mediazione prevista nell’art. 5.2 del Dlgs. 28/10 (quale giudice di pace inviterà mai le parti a tentare una conciliazione se ciò corrisponde ad una diminuzione del suo reddito?). Come proposto da Daniela Marchesi per gli avvocati, anche ai Giudici di Pace si potrebbe applicare un compenso a forfait a prescindere dal numero di udienze.

6)    Avviare indagini e approvare urgentemente una normativa antifrode nel settore RC Auto. Nelle zone in cui il numero di cause di RC Auto non sono in linea con il resto d’Italia, occorre far avviare dalla Guardia di Finanza indagini approfondite per individuare eventuali truffe e reati, anche di natura fiscale. Dopo aver ascoltato le Compagnie di Assicurazioni e le Associazioni dei Consumatori (occorre un solo giorno) bisogna rafforzare e approvare il disegno di legge che da molti mesi giace in Parlamento. La posizione delle Compagnie di Assicurazione è riassunta nella recente relazione al Senato del presidente dell’ANIA. Tra i tanti, due esempi lampanti esistenti solo in Italia da eliminare immediatamente in quanto fonte di cause strumentali: la possibilità della cessione del credito del diritto al risarcimento del danno (in parole povere, il carrozziere o il professionista si compra il diritto del credito dal presunto danneggiato facendo causa all’assicurazione per un importo maggiorato del suo margine e del “rischio imprenditoriale”) e la liquidazione omnicomprensiva, inclusiva delle parcelle dei professionisti, che le Compagnie liquidano ai danneggiati fonte di possibile evasione fiscale.

7)    Far diventare titolo esecutivo gli accordi sottoscritti da avvocati. Come avviene in Francia, gli accordi tra le parti assistite dai rispettivi avvocati, previa omologa da parte dei presidenti dei Tribunali, potrebbero avere valore di titolo esecutivo. In questo modo si incentiva il negoziato diretto. Ovviamente, il tentativo di negoziazione in caso di insuccesso non vale come esperimento del tentativo di conciliazione.

8)    Introdurre l’obbligatorietà della sottoscrizione di polizze di tutela legale nei settori ad alto contenzioso. In Germania le polizze di tutela legale sono molte diffuse. Come una polizza sanitaria che copre le parcelle dei medici e i costi della clinica, la polizza di tutela legale rimborsa la parcelle del proprio legale di fiducia, le perizie tecniche e il contributo unificato. In Italia esistono ma sono poco diffuse. Tra l’atro, pochi cittadini sanno che solitamente una polizza di tutela legale è già inserita in quella di RC auto, ma non viene attivata. Ai condomini e alle aziende, per esempio, dovrebbe essere obbligatorio la stipula di questa polizza.

9)    Estendere la conciliazione a tutto il contenzioso civile. Nei primi sei mesi di applicazione, il 52,58% degli incontri di mediazione si sono chiusi con un accordo, l’80% delle volte le parti sono stati assistiti dai loro legali. Sulla base di questi dati concreti, bisogna estendere dal 1 dicembre 2011 il tentativo di conciliazione come condizione di procedibilità a tutte le controversie civili e commerciali vertenti su diritti disponibili, alle separazioni e divorzi nonché, come avviene con successo nei paesi scandinavi, al settore penale nei reati perseguibili a querela di parte.

10)Favorire gli inviti dei giudici in mediazione. Per smaltire l’enorme arretrato, occorre che il CSM includa nei criteri di valutazione della professionalità dei giudici un parametro che indichi il numero di cause pendenti chiuse in mediazione a seguito dell’art. 5.2 del D.Lgs. 28/10 che permette ai magistrati di invitare i litiganti in mediazione. Solo l’1% di mediazioni sono state finora delegate dai giudici.

 

 

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