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9 gennaio 2001

La risoluzione extragiudiziale delle controversie in materia di consumo nell’Unione Europea

di Pentericci, F.
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Lo sviluppo economico e soprattutto una nuova consapevolezza sociale sono alla base della crescita della politica dei consumatori. La duplice forza della globalizzazione dei mercati e della diffusione delle nuove tecnologie di comunicazione ed informazione ha dato luogo a significativi mutamenti economici e sociali, e al modo nuovo in cui i mercati servono i consumatori. Nello stesso tempo tali mutamenti hanno trasformato anche le aspettative dei consumatori. La politica dei consumatori si deve dunque adeguare a questi nuovi sviluppi, anche in vista dell’avvento dell’Unione Economica e Monetaria che non farà  altro che accelerare questo processo ed evidenzierà  i rimanenti ostacoli alla realizzazione di un mercato interno che soddisfi in pieno i consumatori.

Il Trattato di Maastricht ha per la prima volta istituzionalizzato la politica in favore dei consumatori stabilendo la protezione dei consumatori quale obiettivo esplicito dell’Unione Europea. Successivamente il Trattato di Amsterdam ha sviluppato ulteriormente tale obiettivo e ne ha rafforzato le basi giuridiche per poter adottare provvedimenti in favore dei consumatori.

L’art. 153 del Trattato di Amsterdam indica come diritti fondamentali dei consumatori la tutela della salute, della sicurezza e degli interessi economici, e sancisce l’impegno dell’Unione Europea a promuovere il diritto all’informazione, all’educazione e all’autoorganizzazione per la tutela dei propri diritti (1). Inoltre, tale norma stabilisce che “Nella definizione e nell’attuazione di altre politiche o attività  comunitarie sono prese in considerazione le esigenze inerenti alla protezione dei consumatori”.

Nella Comunicazione della Commissione “Piano di azione in materia di politica dei consumatori 1999-2001″ (2), e nella decisione del 25.01.99, n. 283/99, la Commissione Europea ha indicato le priorità  della politica in favore dei consumatori per il prossimo triennio.

In primo luogo sono da potenziare la presenza e l’influenza dei consumatori, intese come promozione del diritto all’informazione, all’autoorganizzazione, favorendo la costituzione di associazioni di consumatori, la cooperazione tra queste associazioni, e tra queste e gli operatori economici (3). Obiettivo della Commissione è anche quello di favorire la consultazione sistematica dei consumatori tramite le loro associazioni, e rafforzare il ruolo degli Eurosportelli in tale settore. Secondo tale piano di azione gli Eurosportelli, già  esistenti in 11 Stati Membri, dovrebbero evolversi ancor di più dalla loro concezione originaria di semplice fonte di informazioni, e svolgere in misura sempre crescente attività  in cooperazione con le associazioni dei consumatori. La rete degli Eurosportelli dovrebbe sostenere lo svolgimento del dialogo permanente tra i cittadini e le imprese, al fine di informarli circa i loro diritti nel mercato unico.

Un altro obiettivo presentato nel piano di azione riguarda l’innalzamento del livello di protezione della salute e della sicurezza per i consumatori, sia attraverso lo sviluppo della consulenza tecnico-scientifica, sia come migliore attenzione e controllo nei casi di emergenza, soprattutto in materia alimentare ed in materia di sicurezza dei prodotti (4).

Infine l’ultimo obiettivo riguarda il pieno rispetto degli interessi economici dei consumatori. I consumatori infatti potranno ottenere un reale vantaggio dal mercato interno solo se esisterà  una legislazione adeguata ed efficacemente applicata che protegga i loro diritti. La commissione dunque si propone in tale ambito di sviluppare un quadro normativo adeguato all’evoluzione del mercato, di migliorare l’applicazione ed il controllo della legislazione vigente, di migliorare il mercato dei servizi finanziari e dei servizi di interesse generale per i consumatori, e, di sfruttare al tal fine il potenziale della società  dell’informazione.

Nell’ambito di tale ultimo obiettivo la Commissione ha recentemente adottato due iniziative concrete al fine di favorire l’accesso alla giustizia da parte dei cittadini europei. La Commissione aveva già  iniziato a lavorare fin dall’inizio degli anni ottanta nel settore dell’accesso alla giustizia dei consumatori (5), ma la necessità  e l’urgenza di un’azione comunitaria in materia di regolamento delle controversie riguardanti il consumo sono state sottolineate solamente nel corso delle consultazioni sul “Libro verde in materia di accesso alla giustizia”, (pubblicato nel 1993), e nel Piano di azione sull’accesso dei consumatori alla giustizia (pubblicato nel 1996), ed infine nella risoluzione in materia di consumo nel mercato interno (6).

La Commissione si è resa conto che non era sufficiente creare una serie di norme giuridiche atte alla tutela del consumatore, se poi i consumatori non avessero avuto allo stesso tempo un sistema di accesso allo giustizia adeguato alle esigenze e alla particolarità  che caratterizzano le controversie in materia di consumo. Infatti la possibilità  di adire i giudici nazionali per ottenere la protezione dei propri diritti costituisce un corollario essenziale dei diritti stessi.

Legislazione Europea in materia di consumo (7)
Responsabilità  per i prodotti difettosi Overbooking aereo
Credito al consumo Responsabilità  per incidenti aerei
Vendite a domicilio Clausole contrattuali abusive
Pubblicità  ingannevole Contratti negoziati a distanza
Viaggi organizzati Timeshare
Vendita e garanzia per i beni a consumo

Le controversie in materia di consumo sono caratterizzate da una sproporzione tra il valore della causa ed il costo e la durata di una procedura giudiziaria. Problemi che si aggravano quando le controversie abbiano un carattere transfrontaliero.
In uno studio pubblicato nel 1996 “Piano di azione sull’accesso dei consumatori alla giustizia e la risoluzione delle controversie in materia di consumo nel mercato interno” (8), è risultato che a fronte di una controversia infracomunitaria di valore di 2000 Euro, la parte richiedente nella migliore delle ipotesi doveva affrontare una spesa di 2500 Euro. Di fronte a tale situazione di solito i consumatori rinunciano a far valere i propri diritti, e subiscono semplicemente la violazione degli stessi. Per tale ragione vi è la necessità  di instaurare meccanismi che permettano ai consumatori di esercitare i loro diritti attraverso procedure semplici, rapide, efficaci e meno costose.

In tale ambito, la Commissione con la “Comunicazione in materia di risoluzione extragiudiziale delle controversie in materia di consumo” ha evidenziato tre diverse possibili vie, complementari tra loro, per migliorare l’accesso dei consumatori alla giustizia. In primo luogo ha evidenziato la necessità  di semplificare e migliorare le procedure giudiziarie, migliorare la comunicazione tra gli operatori economici professionali ed i consumatori, ed infine di costituire e potenziare le procedure extragiudiziarie per la risoluzione della controversie. Mentre la prima soluzione risulta incardinata all’interno delle normali vie giudiziarie, e al momento non è sempre possibile un intervento dell’Unione in tale settore (9), le oltre due vie sono più percorribili.

La Commissione ha lanciato due importanti iniziative riguardanti tale materia, si tratta di un formulario europeo di reclamo e di una raccomandazione stabilente i principi di base che le organizzazioni responsabili per la risoluzione delle controversie in materia di consumo debbono osservare (10).

Il formulario Europeo di reclamo ha lo scopo di migliorare il dialogo tra i consumatori e gli operatori economici ed aiutarli a pervenire ad una risoluzione amichevole delle controversie. Esso riguarda i consumatori, le associazioni dei consumatori, gli organi extragiudiziari di composizione del contenzioso, ed infine i professionisti i quali possono metterlo a disposizione dei loro clienti inserendovi il loro logo. Il formulario, tradotto in 11 lingue, è concepito in modo da guidare il consumatore ed aiutarlo nella impostazione della domanda di reclamo; infatti è composto da una serie di domande a scelta multipla che servono ad inquadrare la lite. Il formulario però ha anche spazio sufficiente per consentire al consumatore di aggiungere precisazioni supplementari o di descrivere casi particolari non contemplati negli elenchi del formulario.

Se correttamente compilato il formulario dovrebbe contenere indicazioni complete riguardo le generalità  delle parti, i problemi incontrati dal consumatore, e la domanda che quest’ultimo formula all’operatore economico. Nello stesso formulario va inserita la risposta dell’operatore economico. Il formulario così come impostato, non può essere in nessun caso modificato da coloro che lo utilizzano, semplicemente personalizzato, poichè deve essere uno strumento omogeneo utilizzabile in tutta l’Unione Europea. I consumatori lo possono utilizzare nella loro lingua madre, anche per controversie con operatori economici di altre Stati Membri, in quanto la successiva traduzione sarà  notevolmente facilitata da tale omogeneità .

Questo strumento non solo è molto importante per i consumatori, in quanto vi possono far valere qualsiasi tipo di controversia e di qualsiasi importo, ma anche per gli operatori economici, i quali possono metterlo a disposizione dei loro clienti sia per migliorare il dialogo con gli stessi, sia al fine di inquadrare immediatamente la problematica per poterla risolvere in modo più celere ed efficace. Nel caso in cui non si possa giungere ad una risoluzione amichevole della controversia il formulario può essere utilizzato per dare l’avvio ad una procedura extragiudiziale, che potrà  iniziare dietro il semplice invio del suddetto formulario.

Nell’ambito della promozione delle procedure extragiudiziarie la Commissione ha inoltre adottato la raccomandazione 98/257/Ce, che ha lo scopo di individuare a livello europeo taluni principi applicabili a tali procedure, il cui rispetto garantisca procedimenti semplici, di facile accesso, rapidi, poco costosi, efficaci e trasparenti. Infatti la raccomandazione non solo è indirizzata agli organismi responsabili per la risoluzione di controversie, ma a qualunque persona fisica o giuridica responsabile per il funzionamento o la creazione di tali organismi, ed ovviamente agli Stati Membri. Tali principi dovrebbero accrescere la fiducia dei consumatori e degli operatori economici nei confronti delle organizzazioni che si occupano della risoluzione di controversie in materia di consumo, la fiducia nella efficacia di queste procedure, oltre che la reciproca fiducia di tali organismi all’interno dell’Unione. Si tratta ovviamente di procedure complementari o preliminari rispetto a quelle giudiziarie, come ad esempio la mediazione, la conciliazione o l’arbitrato, che indipendentemente dalla loro natura giuridica sono caratterizzate dall’interposizione di un terzo dotato di un potere di decidere concretamente in merito alla controversia.

I principi a cui tali procedure si debbono ispirare sono sette e specificatamente, il principio di indipendenza, il principio di trasparenza, il principio del contraddittorio, il principio di efficacia, di legalità , di libertà  e rappresentanza. In base a tali principi l’organo responsabile dell’adozione della decisione deve essere imparziale ed indipendente, formato da persone di comprovata capacità  ed esperienza nel settore, che abbiano un mandato di durata tale che sia sufficiente a garantire l’indipendenza della sua azione. Nel caso in cui l’organo giudicante sia collegiale, deve essere garantita una rappresentanza paritaria di consumatori e professionisti.

La procedura di fronte a tali organi deve essere il più trasparente possibile, per cui l’organismo deve presentare una relazione annuale sulle attività  svolte e le decisioni prese, tale da consentire di valutare i risultati ottenuti ed la natura delle controversie sottoposte. Inoltre l’organo competente deve fornire una comunicazione scritta a chiunque ne faccia richiesta, riguardante i tipi di controversie proponibili, le modalità  di presentazione, la competenza territoriale, le regole procedurali e le modalità  di adozione delle risoluzioni. Deve anche sempre essere specificato il valore della decisione presa, precisando se sia vincolante per le parti. Nel caso in cui la decisione sia vincolante devono essere specificate sia le sanzioni applicabili in caso di mancato rispetto della decisione sia le vie di ricorso esistenti per la parte che non ha ottenuto soddisfazione.

La decisione può essere vincolante solo nel caso in cui le parti lo abbiano accettato esplicitamente. Per il consumatore l’adesione alla procedura extragiudiziale non può derivare da un impegno che precede la vertenza stessa, quando questo impegno abbia come effetto di privarlo del suo diritto di adire l’autorità  giudiziaria competente. Inoltre la decisione dell’organo non può avere l’effetto di privare il consumatore delle protezioni garantite dalle norme imperative di legge dello stato membro in cui l’organo è stabilito. Anche nel caso in cui la controversia sia transfrontaliera non può avere come effetto di privare il consumatore dei diritti garantiti da norme imperative dello stato in cui ha residenza abituale (11).

La decisione sempre motivata deve essere trasmessa alle parti per iscritto. La procedura deve poi essere caratterizzata da un facile accesso da parte del consumatore, che non deve essere obbligato a servirsi di un legale, anche se è prerogativa della parte la possibilità  di farsi rappresentare in ogni fase della procedura. Inoltre la procedura deve essere ispirata al principio del contraddittorio per cui debbono essere sentite tutte le parti interessate nonchè eventuali esperti: l’organo competente deve avere un ruolo attivo al fine di poter prendere in considerazione tutti gli elementi utili alla risoluzione.
Infine la procedura deve essere caratterizzata da una tendenziale gratuità  e dalla brevità  dei termini di adozione della risoluzione.

L’Italia si è adeguata alla normativa europea in materia di tutela dei consumatori solo nel 1998 con la L 281/98, entrata in vigore il 29.8.1998, che ha sancito per tutte le associazioni dei consumatori riconosciute dal Ministero dell’Industria la possibilità  di adire l’autorità  giudiziaria per tutelare i diritti dei propri associati. Le associazioni dei consumatori legittime, cioè iscritte all’apposito albo del Ministero, possono adire l’autorità  giudiziaria per inibire comportamenti lesivi, ordinare la pubblicazione di documenti su uno o più giornali, ed infine richiedere l’eliminazione degli effetti dannosi delle violazioni accertate. Le associazioni possono inoltre attivare , prima del ricorso al giudice anche la procedura di conciliazione presso la Camera di Commercio competente per territorio.

In una economia e società  largamente basata sui consumi individuali e familiari, una politica efficace in favore dei consumatori è senza dubbio necessaria, i consumatori debbono essere considerati come un soggetto attivo e non semplice destinatari di decisioni altrui. Tutto ciò non per semplici esigenze filantropiche ma poichè un consumatore attento ed esigente è essenziale per incentivare la qualità  dei prodotti e dei servizi offertigli ed incentivare la concorrenza tra le imprese.

Francesca Pentericci

NOTE

1 Tali obiettivi erano stati individuati all’epoca dell’adozione del primo programma per una politica di potezione ed informazione dei consumatori (GU n. C 92 del 25.04.1975).

2 (Com 98 0696-C4-0035/99).

3 Si veda ad esempio l’accordo firmato tra associazioni dei consumatori e associazioni professionali nel settore della distribuzione, del turismo e dell’artigianato e delle PMI in relazione al passaggio all’EURO in data 30.6.98.

4 COM (97) 176 def. “I principi generali della legislazione in materia di prodotti alimentari nell’UE”, Libro verde della Commissione, COM (97) 183 def. “Comunicazione della Commissione – salute dei consumatori e sicurezza dei prodotti”.

5 Una prima comunicazione in materia di accesso alla giustizia era stata inviata dalla Commissione al Consiglio sotto forma di memorandum il 4.1.85 (COM(84)692 def.), seguita da una comunicazione “complementare del 7.5.87 (COM (87) 210 df.). Il parlamento europeo si era espresso in materia con una risoluzione del 25.6.87 (GU n. C 99 del 13.4.87). Il Consiglio successivamente si era espresso con la risoluzione del 25.6.87 (GU n. C 176 del 4.7.87) nella quale invitava la Commissione a completare l’analisi tenendo conto dell’allargamento della Comunità . Inoltre la dimensione comunitaria del problema dell’accesso dei consumatori alla giustizia è stato segnalato nella risoluzione del Parlamento del 11.3.92 (GU n. C 94 del 13.4.92) nonchè nella risoluzione del Consiglio del 13.7.92 relativa alla priorità  future per lo sviluppo della politica di tutale dei consumatori (GU n. C 186 del 23.7.92).

6 COM (93) 576 def., del 16.11.93. In tale risoluzione la Commissione presentava un certo numero di proposte destinate a risolvere le controversie transfrontaliere individuali o collettive, tra cui la libera circolazione delle azioni inibitorie e la semplificazione della risoluzione delle controversie.

7 Direttiva n. 1999/44, in GUCE L,171,1999, che dovrà  essere recepita dagli Stati Membri entro il 1/1/2002. Con la nuova normativa i consumatori saranno coperti da una garanzia legale minima di due anni a prescindere dalla garanzia contrattuale.

8 (Com(96)0013).

9 La commissione non ha però rinunciato a promuovere progressi in tale settore, infatti ha presentato nel 1997 una comunicazione che si propone di migliorare le procedure di eseuzione delle decisioni giudiziarie all’estero e le norme relative alla determinazione dei tribunali competenti per l’esame delle controversie transfrontaliere. Si tratta della comunicazione della commissione al Parlamento “verso una maggiore efficienza nell’ottenimento e nella esecuzione delle decisioni nell’ambito dell’Unione Europea”; (COM (97) 609 def. del 26.11.97).

10 In Italia al momento l’unico organo super partes preposto alla risoluzione extragiudiale è l’Ombusdam bancari. Tale organismo è stato istituito nel 1993 grazie ad un accordo tra le associazioni bancarie italiane, e ha lo scopo di dirimere le controversie che possano insorgere tra consumatori ed istituti di credito.

11 Nei casi stabiliti dall’art. 5 della Convenzione di Roma del 19.6.1980 sulla legge applicabile alle obbligazioni contrattuali.

 

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